《人民之声报》网络版

坚持和完善人民代表大会制度的重要文献(续)- -

Tag： 人大    议会    政治    民主    法制                                          

【贯彻落实中央9号文件精神（12）】

中央9号文件：

坚持和完善人民代表大会制度的重要文献(续)

本报专题组综合报道

下篇：9号文件主要精神

　　核心和灵魂：人大工作必须遵循三项根本原则

　　据周成奎介绍，9号文件的结构框架前面是一段引言，后面谈了两个问题：一是发挥人大代表作用，二是加强常委会制度建设。
　　周成奎说，引言有三段话。第一段话是讲什么是我国的人民代表大会制度，为什么我们要坚持和完善人民代表大会制度。
　　关于什么是我国的人民代表大会制度，9号文件说了两句话：一是人民代表大会制度是我国的根本政治制度；二是这一制度体现了社会主义制度的优越性和社会主义民主的广泛性。
　　为什么要坚持和完善人民代表大会制度，9号文件提出了四个必然要求：一是提高党的执政能力的必然要求；二是保障人民当家作主的必然要求；三是贯彻依法治国基本方略的必然要求；四是做好新形势下人大工作的必然要求。
　　第二段讲坚持和完善人民代表大会制度要遵循什么原则。提出了三条原则：一是必须坚持正确的政治方向，始终以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持中国共产党的领导，坚持人民代表大会统一行使国家权力，走中国特色社会主义政治发展道路；二是必须坚持民主集中制，严格依法、依程序办事，集体决定问题，集体行使职权；三是必须坚持走群众路线，以人为本，把维护和实现最广大人民的根本利益作为人大工作的出发点和归宿。
　　这三条原则被认为是整个9号文件的核心和灵魂，是我们坚持和完善人大制度50年来基本经验的总结，是坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作的根本政治原则。
　　全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁在接受《人民日报》采访时认为，这个核心和灵魂“任何时候、任何情况下都不能动摇”。
　　盛华仁说，人大工作的政治性很强，做好人大工作，必须始终以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持社会主义的政治方向。要坚持中国共产党的领导，这是加强人民代表大会制度建设、做好人大工作的基本前提和根本保证。西方的多党轮流执政不适合中国国情。人大及其常委会要自觉接受党的领导，通过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家机关的领导人员，并对他们进行监督。坚持和完善人民代表大会制度还必须从我国国情和实际出发，坚持人民代表大会统一行使国家权力，不搞“三权鼎立”和“两院制”，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。
　　吴邦国委员长2005年7月在山东视察工作期间，把坚持党的领导与做好人大工作概括为3句话：第一句话，人大要自觉接受党的领导，坚决贯彻党的路线方针政策。第二句话，人大要紧紧围绕党和国家工作的大局开展工作。第三句话，人大要注意处理好与“一府两院”的关系，既要监督又要支持“一府两院”的工作。
　　这三句话亦被学界认为是对人大工作坚持正确的政治方向，尤其是坚持党的领导的权威定义和阐释。盛华仁在全国人大代表培训班上曾指出，对这三句话，“我们要在实践中准确把握和坚决贯彻”。
　　盛华仁在对《人民日报》解释必须坚持民主集中制原则时说，民主集中制既是国家政权组成的基本原则，也是人大及其常委会依法行使职权必须遵循的基本原则。人大及其常委会主要是通过会议形式，严格依法按程序办事，集体决定问题，集体行使职权。在审议议案的过程中，每位人大代表和常委会组成人员各抒己见，充分发表意见；在认真审议的基础上，依照法定程序进行表决，实行一人一票，按照多数人的意见做出决定。只有严格按民主集中制原则办事，才能保证人大制定的法律、作出的决议和决定符合最广大人民的根本利益，并具有极大的权威。
　　在解释必须坚持走群众路线时盛华仁说，人民代表大会制度的先进性和生命力，在于它深深植根于人民群众之中。这一制度的最大优势是密切联系人民群众，必须把人民群众的根本利益和共同意志，作为人大一切工作的出发点和归宿。只有走群众路线，坚持以人为本，切实做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，使人大工作顺应民心，反映民意，集中民智，贴近民生，才能使人民代表大会制度永远保持旺盛的生命力。

　　代表工作：进一步发挥人大代表作用

　　《若干意见》中明确指出，充分发挥代表作用，建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强代表工作的实效，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。
　　在全国人大常委会随后出台的10个配套文件中，有三个文件就是针对如何规范和保障代表活动，促进代表履行职责，充分发挥代表作用而出台的。这三个文件是：《关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》、《全国人民代表大会代表议案处理办法》和《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》。
　　关于会议期间代表作用的发挥
　　根据法律的规定，人大代表的作用大体上有两个方面：一是人民代表大会会议期间发挥什么作用，二是闭会期间发挥什么作用。
　　据周成奎介绍，如何发挥代表在代表大会会议期间的作用，9号文件首先是围绕保障代表的知情权来展开的，规定得比较具体，主要有三条：一是提供信息，二是扩大参与，三是为代表的审议工作创造条件。
　　周成奎说，第一个方面的规定就是要提供资料、提供信息。要求“一府两院”在每年代表大会召开前夕，要向在京的全国人大代表报告一年来经济社会发展的基本情况、改革发展稳定的基本情况、审判工作和检察工作的基本情况，并在会后把材料印发给京外的全国人大代表。另外还要求，要为在京的代表、港澳代表举办各种报告会。在代表大会闭会期间，要求全国人大常委会办事机构向全国人大代表寄送各种资料，包括全国人大常委会公报，每次常委会会议的情况，全国人大常委会的重要工作安排和重要活动，以及经济社会发展的统计资料。要求全国人大财经委员会将每个季度的经济形势分析报告寄送给全国人大代表。要求国务院和最高人民法院、最高人民检察院寄送国务院公报和最高人民法院公报、最高人民检察院公报。各省、自治区、直辖市人大常委会发给省级人大代表的材料，也要同时发给本选举单位选出来的全国人大代表。周成奎说，以上是保障知情权的一个方面，就是要提供资料，提供信息。
　　周成奎说，第二个方面规定了要扩大全国人大代表对全国人大常委会工作的参与。包括邀请代表列席常委会会议。这个制度从六届全国人大就开始实行了，但那时邀请的人数比较少。从今年4月份的常委会会议开始，已经把邀请列席会议的代表人数从过去的12名扩大到24名。同时规定，今后专门委员会的会议也应视情况邀请全国人大代表来列席。立法方面，规定全国人大常委会审议的一些重要法律草案，要印送有关的全国人大代表，请他们调查研究，提出意见。监督工作方面，规定常委会的执法检查、执法调研，要吸收当地的全国人大代表参加。周成奎指出，总之，就是要让更多的全国人大代表来参与全国人大常委会的工作。
　　周成奎说，第三个方面就是规定了要为全国人大代表审议各项报告和议案创造条件。包括：代表大会审议的法律案，要提前一个月发给全国人大代表。国务院的政府工作报告和全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，要在预备会议以后发给全国人大代表，让他们提前审阅。另外，要求有关国家机关在各代表团审议报告和议案时，必须派负责人听取意见、回答询问，并且要根据代表意见，对各自的报告做出修改。
　　关于代表议案建议的提出和办理
　　代表在会议期间的另外一个作用，是提出议案和建议。在这方面，以往存在的问题主要表现在：一是提出质量不高；二是处理质量不高。周成奎认为，提出质量不高，很重要的原因是没有把议案和建议区分开。周成奎说，以前由于没有严格区分开，全国人大每年开会时收到的大量议案中，相当一部分实际上是建议，只能由大会秘书处转为建议办理，很不规范。9号文件提出了可以作为议案提出的范围：一是制定法律、修改法律、解释法律的事项，这是全国人大职权范围内的事情；二是涉及宪法实施当中的重大问题，需要由全国人大来决定的；三是一个兜底条款——其他需要全国人大及其常委会决定或者批准的事项。同时，又规定了排除条款，即涉及国务院的行政管理权、地方事务、审判权、检察权、社会团体的事务等，不宜作为议案提出。
　　周成奎说，关于建议，对方方面面的工作都可以提，这是前提。但9号文件也规定，希望全国人大代表能够围绕国家工作的大局和改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关心的问题提出。同时也有一些排除条款，如推介产品的，涉及解决本人及其亲属问题的，人民群众的申诉、检举、控告等，不要作为建议提出。周成奎说，这些明确了以后，有利于提高代表议案和代表建议的提出质量。
　　周成奎说，提高代表议案和代表建议处理的质量很重要，这里的核心问题是尊重代表的权利。因此9号文件规定，在议案和建议处理过程中，第一，必须与提出议案和建议的代表沟通，甚至要把他请到北京来，一起研究怎么处理。第二，对能够列入会议议程的议案，应当建议列入议程；不能直接列入议程的，也要列到常委会的立法计划或者相关的工作计划当中去。建议的处理也一样，除了要与代表沟通以外，9号文件还要求：要建立建议处理的责任制；人大常委会办事机构要加强对建议的综合分析；并且作了两条与时俱进的规定：一是每年要从大量的代表建议当中，研究提出重点建议，交由有关机关、组织作为重点，认真处理。二是以后每年对代表建议的处理情况，要由常委会办事机构向常委会报告，由常委会会议进行审议，这对于推动建议的认真处理，无疑会起重要的作用。
　　周成奎指出，我国实行的是中国特色社会主义的代议制民主，一位全国人大代表，后面代表的是几十万人民群众。法律规定，在城市，每24万人才选出一位全国人大代表；在农村，每96万人才选出一位全国人大代表。每位全国人大代表参与提出或者提出议案和建议，不是一个人的。所以9号文件关于议案和建议的处理，体现了尊重代表权利的精神。尊重代表的权利，就是尊重人民的权利，就是尊重人民当家作主的权利。
　　关于闭会期间代表作用的发挥
　　关于闭会期间发挥代表的作用，这在目前是一个薄弱环节。据周成奎介绍，9号文件把现有法律关于代表闭会期间活动的所有规定都综合起来，并根据代表工作的实际和需要，作了系统的规范。全国人大常委会还专门制定了一个文件，就加强和规范代表在闭会期间的活动，作了具体规定。
　　周成奎说，这些规定归纳起来，有这么几项：第一，明确了闭会期间的代表活动由全国人大常委会组织，或者由全国人大常委会委托各省、自治区、直辖市的人大常委会组织。第二，闭会期间的代表活动要遵循一些原则：一是以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。二是就地就近进行。比如北京市选出的全国人大代表，活动主要是在北京市的范围内来组织。当然，根据履行职责的需要，经过全国人大常委会办事机构组织，也可以跨地区考察，但不是去视察。三是规定了每年年末组织一次集中视察，时间是一个星期左右。集中视察后提出的意见，由各省、自治区、直辖市人大常委会的办事机构负责整理，交由有关国家机关研究处理，同时要把视察的情况向全国人大常委会报告。四是规定每年年中组织一次专题调研，时间也是一个星期左右。专题调研可以是一个人，也可以是几个人，题目由全国人大常委会拟订，或者由代表根据国家工作的大局和本地区的实际情况确定。调研以后要形成调查报告，交由全国人大常委会办事机构研究处理。
　　周成奎说，随着市场经济的发展，近些年的代表活动也出现了一些新情况，如代表成立代表工作室、自己出钱征集议案和建议等等，出发点是好的，但不够规范。为此，9号文件对闭会期间的代表活动也作了规范：一是代表应当模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密。这是法律规定的，代表应当遵守。二是代表可以通过由代表小组召开座谈会，或者通过代表电子信箱、人大网站等多种方式，听取和反映人民群众对方方面面工作的意见和要求。三是规定了代表依法执行代表职务要跟本人的职业活动严格区别开来，不能借执行代表职务去做自己职业活动方面的事。执行代表职务的经费由财政开支，不接受社会团体、个人、企事业组织出资赞助。四是人民群众交给代表的申诉、控告、检举，可以交由全国人大常委会办事机构转交有关机关、组织研究处理，处理的情况要向全国人大代表反馈，全国人大常委会办事机构要负责督办。代表个人不能干预司法机关对具体案件的审理和执行。五是规定代表的持证视察由县级以上的地方各级人大常委会联系安排。代表视察、专题调研时，可以对有关机关、组织提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。
　　周成奎说，9号文件还提出对代表活动要给予保障。一是经费保障。以前，全国人大代表的活动经费每人每年平均是1200元，今年开始增加为3600元，不发给个人，按照全国人大代表人数，拨到各省、自治区、直辖市的人大常委会，由各省、自治区、直辖市人大常委会统一安排全国人大代表在闭会期间的活动。二是各省、自治区、直辖市人大常委会可以在其办事机构内设立全国人大代表联络处，根据本选举单位选出的全国人大代表人数，确定1到数名工作人员，负责为代表活动提供保障和服务。代表联络处的业务工作受全国人大常委会办事机构指导，经费由全国人大常委会办事机构补助。　
　　
　　制度建设：推进人大工作制度化、法制化、规范化
　　
　　在高层倡导的改革动向中，加强人大常委会的制度建设，是此次人大改革的又一重点。在这方面，全国人大除了进一步深化既有制度，还出台了不少创新措施。
　　关于立法工作制度
　　周成奎说，我们的立法工作制度现在是比较健全的，因为2000年制定了立法法，对立法工作从实体到程序都作了明确规定，当前的问题是落实立法法规定的这些立法制度，其中最主要的是扩大立法的民主。
　　据周成奎介绍，为了扩大立法民主，9号文件里写了一段非常重要的话：“发扬社会主义民主，逐步扩大公民对立法工作的有序参与，对保证全国人大制定的法律更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益，最大限度地调动各方面群众的积极性，发挥好全国人大在表达、平衡、调整社会利益和构建社会主义和谐社会方面的作用，具有重要意义。”
　　周成奎说，这是一段9号文件中很少用的叙述性语言，要求我们各级人大在社会主义市场经济条件下，要发挥好一个很重要的作用——表达、平衡、调整各方面的利益。我们既要代表最广大人民的根本利益，也要兼顾好各方面群众的具体利益。这两个方面一定要平衡，只有这样才能调动各方面群众的积极性。所以，对人民群众的根本利益和各方面群众的具体利益，人大在立法和其他工作中都得考虑到，这样才能发挥好人大作为表达、平衡、调整各方面利益的作用，也才能发挥好人大在构建社会主义和谐社会中的作用。和谐社会不是没有矛盾的社会，和谐社会是善于调整好各方面矛盾的社会。谁来调整矛盾呢？人大在这方面可以起很重要的作用。我们强调扩大立法工作的民主化，就是为了解决这个问题。
　　据周成奎介绍，为了扩大立法民主，9号文件讲到了立法法规定的座谈会、论证会、听证会等“三会制度”。周成奎说，座谈会大家都熟悉，我们过去经常开。论证会是涉及法律中的一些专门问题，要请专家来论证。听证会全国人大过去没有开过，地方开过。什么样的事情要听证呢？就是涉及公民、法人和其他组织的切身利益的法律案，应当按照规定进行听证。听证是立法工作中保证立法民主的一道很重要的程序。吴邦国委员长和十届全国人大常委会对此非常重视，指示要选择几部法律召开听证会。这是全国人大常委会在落实立法民主化方面的一项重大举措。
　　据周成奎介绍，9号文件还规定，涉及公民、法人和其他组织的切身利益，尤其是需要设定普遍性的公民义务的特别重要的法律案，应当依照立法法规定的程序公布法律草案。公布法律草案，立法法也有规定，但是，什么样的法律应当公布草案征求全民意见，立法法并没有作出规定，9号文件对此作了明确规定，这是第一次。
　　周成奎说，立法工作制度主要是落实扩大民主的问题，当然也有一个提高质量的问题。最大的问题是如何防止利益的部门化和部门利益的法制化，特别是经济法类和行政法类的法律草案，基本上都是由政府部门起草的，往往容易有利益部门化和部门利益法制化的痕迹。所以9号文件特别强调要防止利益的部门化和部门利益的法制化，文字不多，但一针见血，有很强的针对性。
　　关于监督制度
　　胡锦涛总书记在2002年现行宪法公布实施20年的大会上和2004年全国人大成立50年的纪念大会上，讲到要健全监督机制、完善监督制度，加强和改进人大的监督工作，增强监督实效。
　　据周成奎介绍，据此，9号文件规定了三个方面的内容。
　　一是人大监督工作要遵循坚持党的领导，集体行使职权，不包办代替的原则。监督工作中的重大问题要向党委报告；监督项目的确定，监督行为的实施，监督决议的形成，都要由委员长会议或者常委会会议集体做出决定，不是由人大代表或常委会组成人员个人去监督；法律规定了“一府两院”的职权，人大不能包办代替。人大统一行使国家权力，这是人大制度的重要内容，但是在这个前提下各国家机关有明确分工，这也是人大制度的重要内容，不能只强调一个方面。
　　二是9号文件提出了人大监督工作的思路——围绕中心，突出重点，讲求实效。围绕中心，就是要围绕党和国家的工作大局开展监督；突出重点，就是要把改革发展稳定中的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题，作为人大监督的重点；讲求实效，就是人大的监督工作不要做表面文章，不要搞形式主义，不要走过场，要真正解决一些实际问题。
　　三是司法监督问题。这是人民群众十分关注的。9号文件对此作了总的规定，就是要通过人大的监督，推进司法机关内部启动审判监督机制和法律监督机制，畅通法律规定的再审渠道。这是人大开展司法监督应当遵循的总的原则。周成奎说，根据这个总的原则，9号文件作了两方面的具体规定：一是对人民群众向全国人大常委会反映的申诉、检举、控告，人大常委会办事机构应当转交给有关机关去研究处理；二是对最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉的案件，最高人民法院再审以后最高人民检察院仍有不同意见的，可以提请全国人大常委会要求最高人民法院重新审判，并将重新审判的结果报告全国人大常委会。这是一条新规定，这条规定对保证司法公正、推进司法体制改革，有重要意义。
　　关于信访工作制度
　　周成奎说，9号文件没有具体讲人大机关的信访工作，但是在若干具体制度里讲到了一条：“要加强对信访动态的综合分析，做好信访件的交办、督办工作。要把人民群众来信来访中反映强烈的热点问题和带有普遍性的问题作为监督工作的重点，督促有关方面及时解决。要把处理人民来信来访与了解社会动态、完善预测防范机制、畅通与人民联系渠道结合起来，努力提高信访工作的水平。”
　　周成奎说，这段话的背后，是一篇很大的文章。人大联系人民群众、国家机关联系人民群众，很重要的一个渠道就是信访。现在，信访量越来越大，怎样搞好信访工作？我们提出了“五句话二十个字”和“四个百分之百”的要求。“五句话二十个字”就是：“分别受理、综合分析、统一交办、限期反馈、严格督办”。“四个百分之百”，一是百分之百的信访件要登记录入，二是百分之百的信访件要认真地看，三是百分之百的信访件要交下去办，四是百分之百的信访件的办理结果和办理情况要反馈。
　　关于建立健全专门委员会的工作制度
　　周成奎说，加强专门委员会的工作，是加强人大及其常委会工作的一项非常重要的措施。专门委员会的职责是6个字：审议、研究、拟订(有关议案)。具体怎么办？法律没有规定。9号文件根据20多年来有关法律的规定和工作的实践，对建立健全专门委员会的工作制度提出了原则要求，同时我们制定了一个充分发挥专门委员会作用若干意见的具体规定。
　　据周成奎介绍，建立健全专委会工作制度的主要内容包括：一是在立法工作中，要求有关专门委员会要提前介入。主要是对国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院起草的法律，有关专门委员会要提前了解起草的动态和进展，起草过程中有些什么主要的不同意见。在有关机关提请全国人大常委会审议某项法律案时，有关专门委员会要根据委员长会议的要求提前审议，并向委员长会议提出审议报告。
　　二是在监督工作中，要协助常委会抓好前后两头的工作。首先是要在调查研究的基础上，于每年年底向常委会提出第二年常委会开展执法检查和听取专题工作报告的具体项目的建议；其次是听取专题工作报告的计划确定后，有关专门委员会要在常委会会议听取报告的前一个月，与报告机构沟通，对其报告提出修改建议；最后，常委会审议了执法检查报告和专题工作报告后，有关专门委员会要在3个月内，对有关机关改进工作的情况进行跟踪督促，督促他们在6个月内向常委会提出书面的整改情况的报告。
　　周成奎说，这是20多年来对专门委员会工作制度所作的一次集中的规范，目的是充分发挥专门委员会的作用。
　　关于从制度上加强党对人大工作领导
　　中央强调，要规范党委和人大的关系，要加强党对人大工作的领导。怎么规范？怎么加强？
　　据周成奎介绍，9号文件的最后一条专门讲这个问题，归纳起来就是：一要有思想保证，二要有组织保证，三要有制度保证。
　　周成奎说，思想保证，就是在人大工作的中共党员，都要牢固树立党的观念、政治观念、大局观念、群众观念，自觉地贯彻党的路线方针政策。组织保证，一是党组，二是党支部。要求全国人大常委会党组在党中央的领导下，保证在人大依法履行职责的过程当中贯彻落实党的路线方针政策。制度保证，就是全国人大会议的召开，常委会会议的议程安排，全国人大及其常委会的五年立法规划，准备制定的政治方面的法律和重大的经济法律、法律起草中遇到的重大问题，法律审议中的重大分歧意见，重要的监督工作、人事任免、决定重大事项，都要先报告党中央，党中央决定或者批准以后，再进入法定程序。这些都是保证党的领导核心作用，巩固党的执政地位的非常重要的制度保证。（全文完）   

（《人民之声报》2005年第82期四版 ）

- 作者： 《人民之声报》 访问统计：　2005年11月7日, 星期一 08:33 加入博采 打印