立法：仅开“门”还远不够
3年前，18岁的高健岭只是上海一所高中的普通学生。
2004年10月，上海市人大常委会就制订《上海市未成年人保护条例》邀请21名中小学生座谈。会间高健岭提出一个所有法律起草者都未曾考虑过的问题：希望立法禁止学校公布考试成绩和排名，以避免对成绩不好的学生造成心理伤害。
每次考试后公布成绩和名次是目前中国许多中小学校普遍采用的方法，目的是激励学生取得更好成绩，家长和老师认为这种方式相当有效，但许多学生却认为这很没有“面子”。
经过立法机关的激烈讨论，高健岭的建议最终以“学校不得张榜公布学生的考试成绩名次”的法律条文形式固定下来，上海在２７年的地方立法史中首次采纳了未成年人的建议。
在制定与自己生活息息相关的法规条款方面，中国普通民众正在拥有越来越响亮的话语权；倾听公民意见也逐渐成为中国立法的规定程序。
2005年7月10日，全国人大常委会公布在审议中的《中华人民共和国物权法(草案)》，并公开征求民众意见。在一个月的时间里，各地群众通过网络、报刊等媒体和来信等方式向国家最高立法机关提出10032条意见。
2005年9月27日，个人所得税工薪所得减除费用标准立法听证会——立法法规定听证制度以来全国人大常委会立法中的第一次听证会在北京举行。
2006年3月20日，《中华人民共和国劳动合同法（草案）》全文向社会公布并征求意见，共收到8万人提出的19万件意见，创下了全国人大立法史上的新纪录。
据了解，在过去，一般政府和人大两家就可以完成一部法律的制定过程，通常是政府部门提出法律草案，人大在审议后对个别措辞进行调整后就可以表决通过。人们习惯把这种立法过程称为“部门立法”。从上世纪90年代后期起，中国法律制度中开始逐渐建立起一些允许公众参与的制度，这种“开门立法”模式正在兴起，在一些与民众关联度相当高的法律文件制订过程中渐渐成为固定模式。从2000年立法法颁布到2006年底，全国有30个省级人大常委会已对50多件地方性法规草案举行了立法听证会，立法听证的内容涉及城市建设、市场物业管理、消费者权益保护、拆迁管理办法、环境资源保护、见义勇为等方面。
“开门”立法作为公众参与的一种立法民主制度，在它出现后立即引起公众的广泛关注，激发了民众的民主热情，给立法带来了生机，提高了立法质量，也有效地解决了一些群众关心的难点、热点问题。
然而，我国目前诸如立法听证等“开门”立法方式还仅停留在示范阶段，立法数量相当有限，立法形式意义大于实质意义，过于注重新闻报道，形式隆重、程序复杂，主要起着演示和宣传作用。对此，专家认为，要使“开门”立法真正成为一种立法民主制度，就必须解决两个问题：一是要把立法推向公众化和普遍化；二是要提高立法实效，让民众的意见真正进入立法决策。而公民在参与立法过程中“话语权”的增强，可避免法律法规成为某个部门的一己之私，提高立法的公正性和“普惠性。”
“开门”立法尚需检讨
2005年4月，《北京市房屋租赁管理办法》在网上征集意见时，因多数市民反对而推迟立法，这在北京市立法工作中还是首次。
这种地方开门立法遭冷遇的事例无独有偶。下述事例具有典型启示。
2005年9月6日，《珠海特区报》刊发的一则公告引起市民关注：“珠海市人大常委会原定于2005年9月7日上午9时公开举行《珠海市服务业环境管理条例（草案修改稿）》的立法听证会，因听证陈述人的报名人数不足，经珠海市人大常委会主任会议研究，决定取消立法听证会。为进一步做好立法工作，市人大常委会将继续广泛地听取各方面的意见和建议。”
据珠海市人大常委会法工委主任边玉峰介绍，此次将出台的《条例》与居民利益关联度高，涉及面广，市人大为了推进民主立法、开门立法，希望通过公开听证的方式，听取意见建议，完备立法依据。原计划从报名者中选16名市民代表作为《条例》听证会的陈述人，结果报名者只有寥寥4人，且4人均为服务业经营者，无其他市民报名，这对首次举行立法听证会的珠海市人大常委会来说，真是意外。
是市民对服务业环境管理关注度不高吗？据珠海市环保部门介绍：服务业存在的噪音、油烟、污水等环境污染、扰民问题，是近年来市民的投诉热点。早在2003年10月市人大常委会拟定修改《珠海市服务业环境管理条例》时，众多市民就给予了关注，希望该法规早日出台。
一直关注《条例》出台的珠海市民，为什么在举行立法听证之时集体“失声”了呢？
做会计工作的杨女士向媒体坦言，她是饮食业污染的受害者，开在她家楼下的小饭店油烟熏得人头昏脑涨。但自己由于工作忙，没时间搜集意见，真要去参加听证会发言，还怕“说不好”。
市民也担心自己“说了白说”。刘女士认为，听证会在全国各地开了很多，相当一部分对市民的意见“重征集，轻处理”，听证流于形式，就像某些价格听证会被人调侃为“涨价会”，使市民参加听证的积极性打了折扣。
还有部分被访者表示根本不知道珠海将举办这样的听证会。也有市民对立法之后“有法不依”、“执法不严”表示担忧。
“市民不了解立法内容、不知道怎么报名，那还怎么说自己的意见？征求民意首先要保证公众知情。”中国政法大学教授薛刚凌说，立法机构要积极创造条件，方便大家参与。她说，举行一次听证会一般都要花费几万元，要让钱花得值，比如在公共场所向市民免费派发法规草案，还可以在法规草案后附上制定说明、法律术语等相关内容解释，以及典型案例等内容。
对立法事项的“广而告之”重要，引导公众转变观念积极参与更重要。北京大学政府管理学院教授张国庆说，受我国传统文化的影响，许多人通常只关心与自己有关的事情，大家的事就等着别人出面。建设民主法治，我国公民的政治素质需要提高，参与意识需要增强。这就需要相关部门做好宣传、引导工作。
清华大学法学院副院长王振民说，为什么有的地方“开门立法”征集意见、举行听证应者寥寥？民主参与其实也是一种需要培养的习惯。过去大家都习惯了人大、政府的立法机构或专家学者立法，总认为立法和自己不相干，法律制定出来遵照执行就是了。关心不够或是没有时间，参加听证时“不会讲”或是“不知如何讲”，原因都在于民主意识培养不够。
专家还指出，现在报名参加听证陈述手续比较繁琐，而且收集整理意见、交通、食宿等都要付出成本，如果不能建立完善的保障制度，解决市民参与立法的实际问题，那么，再有公益心的人也不可能拿出时间、金钱去“赶场”听证。
针对一些地方在民意代表选择、规则程序安排等方面表现出的立法机构明显的倾向性问题，中国政法大学教授薛刚凌认为，这种状况往往会导致“开门立法”流于形式，挫伤公众参与的积极性。他说，人大、政府立法机关首先搞清楚要制定的法律涉及到哪些群体，可能对哪些人有利、对哪些人不利，有意识地选择这些群体的代表来辩论，合理平衡、协调不同的观点、利益，这才是民主立法。
有专家说，北京市对烟花爆竹由“禁”改“限”的立法，做得就比较到位。市人大和市政府组织的调研、座谈、网上意见征集以及立法听证会等，都没有事先设置条条框框，体现了对民意的尊重和兼顾。
北京大学政府管理学院教授张国庆说，“开门立法”的征集规制设计，必须去除立法机构本位和至上的意识，要尊重公民的主体地位，公众的意见绝不能只是作参考和补充。他还说，公开透明要体现在“开门立法”的不同阶段。听证陈述代表的选择原则、入选代表的不涉及隐私的个人资料等，都可以考虑公开。立法听证会应该允许更多的人旁听，或者尽量实现直播或录播，现在有些听证会看起来像内部会议。此外，应及时向公众告知“开门立法”的进程。要习惯于政策辩论，考虑到不同利益群体的意见，从而慢慢培养起公众的兴趣，这是公民的权利，也是政府的义务。
如何克服“群体失语症”
2006年6月中下旬，安徽省政府法制办委托当地部分新闻媒体，面向社会公开征集《安徽省企业工资支付规定(草案)》的意见和建议。在短短10天时间里，接到建议电话200多个，收到来信来函50余封，177名网民参与投票，共提出立法建议70多条。但总体上看，参与的群众还不多，参与的程度还不深，特别是与劳动者、企业有关的行业协会、中介组织“集体失语”，对事涉劳动者和企业基本权利义务的立法工作所表现出的冷漠和无动于衷，大大出乎立法者意料之外。
2006年3月，劳动合同法草案“开门立法”的巨大效应，无疑成为我国立法民主化的一个成功样板。然而，作为此次“开门立法”的主流意见渠道，网络虽然为广大劳动者敞开了言路之门，可在收到的8万人提出的19万件意见中，仅有1138位农民工提出了2475件意见，这意味着，每300件网络意见，仅有不足4件来自农民工。过低的比例，已经从一个侧面证明了弱势群体话语的微弱。
在现实生活中，生存状况最为恶劣，权益受侵最为严重的往往是最底层的广大弱势群众,最需要立法话语权的他们却最缺乏意见表达能力，无法有效地参与“开门立法”。相反，一些拥有资本、知识、资讯等资源的强势集团，却可能利用开放的话语平台，放大自己的利益主张。这种二律背反的现象，似乎已成为民主立法的一个悖论。
显然，在一时难以改善自身能力的现实束缚下，弱势群体能否赢得应有的立法话语权，取决于立法机关能否开辟更为有效的途径倾听他们的声音，也取决于工会、妇联、行业协会、中介组织等社会团体能否更为有效地成为他们的利益代言人。
中国政法大学教授蔡定剑认为，“开门立法”非常耗费时间，不是仅凭兴趣和热情就可以，由利益团体建立委托代理机制参与立法是非常重要的。利益团体能集中反映某方面意志和利益，形成利益博弈，从而使立法获得更好的效果。
蔡定剑还说，要动员媒体的广泛参与，通过运用媒体的广泛宣传，让关心有关立法的和利害关系人能广泛参与到立法中来。媒体广泛报道评论的法律有利于集中矛盾和焦点，从而使立法能有针对性地解决问题。如搞新闻发布会、通过网络等，把法律炒热。像北京市的道路交通安全法实施条例的立法听证那样，就是很好的例证。通过媒体的运作，把大家关心的问题都提出来，起到了很好的效果。
一些专家提出，要完善公众参与立法的程序，如建立民意调查制度，委托民间调查机制调查民意、了解民愿；建立听证会制度、协商谈判制度、问卷调查等制度，这都是实现公众参与立法的重要方法。同时，还要建立稳定的财政保障机制，只有这样，政府法制机构才能有效地组织开展公众参与立法工作。
保障公众“说了不白说”
关心立法的公众，怎样才能消除“说了白说”的担心？专家指出，必须改变立法机构对公众意见建议“重征集、轻处理”的状况。而建立良好的意见处理反馈机制，是“开门立法”取得成效的保障。
不少法学专家认为，要从制度建设入手，使公民的意见建议得到明确的答复，采纳的理由要公布出来，不采纳的理由也要公示出来。这是培养公众参与意识的前提和保证。
首先，要建立公民立法建议的报告制度。有关工作机构要将征集的公民建议分类整理和认真分析研究，通过编发立法工作简报等形式印发人大常委会会议，供组成人员审议时参考。无论在编制立法规划、计划的说明还是对法规草案统一审议结果的报告中，均应如实报告公民建议的采纳情况。
其次，要建立公民立法建议的回应制度。公民关注地方立法，积极建言献策，是主人公责任感的具体体现，应该充分予以尊重。公民凡署名提出建议的，无论其建议是否被采纳，都要做到件件有回音。对于提出有研究价值的建议的公民，可以通过适当方式，如邀请他们参加立法座谈会、论证会、听证会以及列席人大常委会会议等，让他们了解立法工作进程，进一步发表意见。立法规划、计划编制完成和地方性法规出台后，还应向提出建议的公民寄送立法规划、计划目录和地方性法规单行本，并致函表示感谢，欢迎他们继续关注和支持地方立法工作。对于那些对地方立法颇有见解的公民，有关工作机构还应与其建立起经常联系，以便在今后的立法工作中主动征求意见。
北京大学政府管理学院教授张国庆认为，建立反馈机制，意义不仅仅是有效地处理好公众意见，还包括公众对立法机构形成监督和制约。
当然，对“重征集，轻处理”、“说了白说”的问题也要理性看待。清华大学法学院副院长王振民认为，每个人所代表的只能是个人乃至一个特定群体的利益，而法律是各方利益的平衡，立法要从公众的利益去权衡。从这个角度讲，让法律全盘接受自己的意见是不现实的，大家的利益要兼顾。“重在参与”，参与的过程，也是公民民主意识提高的过程。
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利益冲突时代的立法民主
阿 计
社会阶层的日益分化及其利益冲突，正在深刻影响着中国的立法走向。而立法博弈过程中出现的立法话语权失衡现象，则对立法的民主化提出了新的挑战。在利益冲突不断加剧的时代，立法机关如何合理地倾听各方诉求、平衡各方利益，各利益群体、尤其是弱势群体如何平等地参与立法博弈，将直接检验中国立法的公平和公正。
立法博弈正在转型
在劳动合同法立法过程中爆发的劳资双方及相关利益集团的意见对抗和利益冲突，表明了这样一个事实，处于社会转型期的中国，正在分化出不同利益诉求的阶层和群体，并且直接介入，影响着立法等公共决策的形成。
应当承认，社会利益的多元化和相互冲突，是推动社会前行的内在动力。在现代民主社会中，利益群体担负着重要角色，现代立法实际上就是不同利益群体互相博弈的结果，这种利益博弈，是实现民主政治的有效途径，也使民主制度更加富于生气。相比在我国立法实践中积弊已久、具有中国特色的“部门利益”之争，新兴的“集团利益”、“群体利益”、“阶层利益”之争无疑具有巨大的进步意义，这种变迁，标志着我国立法正在向正常的博弈状态转型，开始更多地具备现代法制的品质。
同样，各种利益群体竭尽全力争夺立法话语权，是民主政治的正常现象。不过，失去平衡的立法博弈却是危险的。如果某些拥有资本、知识等优质资源的利益集团过分扩张、膨胀甚至垄断立法话语权，如果听任单一的利益诉求操纵立法机关，其危险性并不亚于部门控制立法话语权以及由此产生的部门利益法制化，同样会制造出有违公平、正义、公意的立法，进而损害社会公共利益。
立法机关的民主选择
在利益冲突发生转型的现实态势下，如何在立法中合理平衡各方利益，成为考验立法机关的首要问题。
毋庸讳言，现代社会的立法机关，是各利益群体的天然角斗场。现代立法的核心问题，就是在不同利益群体之间分配代价，以追求社会总体代价的最小化。从这个意义而言，立法机关就是利益群体争斗的仲裁员，并以立法的形式记录冲突各方的胜利或妥协。
正是现代立法所内含的“利益”特性，要求立法机关成为一个民主、开放的公共平台，汇集、倾听不同群体的利益呼声，并使解决利益冲突的最终立法决策，建立在充分的协调和共识基础之上。
与此同时，现代立法还必须具有人性的品质。关注社会中的弱势群体，尽量实现对所有群体的平等关怀，是现代立法与生俱来的使命。倘若立法博弈的结果总是有利于强势群体，那么立法就无法得到全体民众的认同和支持，民主也就失去了吸引力。从这个意义而言，我国立法机关近年来大力推行的公布立法草案征求全民意见、立法听证会等种种实验，践行的正是一条以民主公平、平等关怀为基点的立法之道。
呼唤合格的利益代言人
与立法机关构建平等的话语平台相比，更重要的是，各利益群体能否拥有合格的代言人，进而在民主框架下有效地发出自己的声音。
在代议制民主政治体制下，各利益集团通过支持某一候选人进入议会，代言群体利益，影响立法决策，已被证明是立法民主化的一条基本路径。在美国众议员、参议员中，就不乏“农业帮”、“石油帮”、“工会帮”等等，并由此形成了相对均衡的立法博弈格局。
需要澄清的一个认识误区是，利益代言人合格与否，与其实际身份并无必然联系，而是与其责任感、知识素养、专业能力有关。那种认为农民代表一定能为农民代言、工人代表一定能为工人代言的看法，恐怕只是一种幻觉和迷信。在现实生活中，我们固然应当对“官员代表”过多的现象提出批评，但如果平民代表缺乏主张利益的能力和勇气，也不过是一种符号的点缀而已。从某种程度而言，我们宁可要一个能够为平民百姓代言的“官员代表”，也不要一个人云亦云、甚至附庸于强势权力的平民代表。问题的关键在于，我们应该彻底摒弃选举实践中的“指选”、“派选”等弊端，通过真正富于竞争性的选举机制，允许不同利益群体推举出各自的最优利益代表，并监督其是否合格地履行代言人职责，而不论其身份如何。
另一方面，在现代立法博弈过程中，利益群体是否具有竞争力，往往取决于利益代言人的个人魅力、影响力、说服力和专业的立法知识。而这，恰恰是底层民众、农民工等弱势群体所面临的现实困境。一个可行之道是，仿照法律援助制度，尽快建立立法援助制度，鼓励学者、律师等专业人士为缺乏利益诉求能力的弱势群体提供帮助，以专业水准参与立法博弈，进而为弱势群体赢取平等的立法话语权。
弱势群体需要集体意志
民主社会的理想状态是，各种利益群体能充分反映社会各阶层的利益，伸张最为多元、最为广泛的民众声音。但现实生活的一个悖论恰恰是，利益集团常常成为少数有钱有势阶层的专利，而弱势群体虽然人数众多，却如一盘散沙，不易形成集体意志。
正因此，弱势群体既需要个体的利益代言人，也需要有组织的利益代言者。在美国，尽管企业集团是最有组织、最有资源的利益集团，但代表工人利益的工会组织历史悠久，拥有足以与之抗衡的力量。在新西兰，由于发生了一起出租车司机强奸女乘客案，议会试图通过一个法案，禁止一切有强奸前科的人担任出租车司机，这个可能砸掉4000多名出租车司机饭碗的法案，最终在工会的强烈抗议下夭折……这些事实证明，弱势的个体如果拥有足够强大的社团或组织，仍然能够成为国家民主政治生活的主角，公平地分享立法话语权。
在劳动合同法立法过程中，我们欣喜地看到，全国总工会等社团组织在立法决策中的影响力已经日益彰显。但由于历史的原因，我国社团组织仍然发育孱弱，不仅数量不足，而且往往带有浓厚的“官方”或“半官方”色彩，社团组织的民主功能还远远没有发挥。可以设想，倘若各利益阶层、特别是弱势群体都孕育出强有力的社团组织，并能以独立的姿态介入民主生活和立法决策，那么，各利益集团就能在相对公平的基础上进行抗衡，而立法听证等更高效、更科学的民主立法方式也就能显示出真正的魅力。
在利益冲突的时代，我们也许无法苛求立法决策的绝对公平，但最起码，我们应当为所有的利益阶层提供一个相互博弈的公平起点，保障强弱不一的社会群体享有平等的立法话语权。对当今中国而言，这种立法过程的民主化、公平化，有着更为深远的意义。
（《人民之声报》2007年第31期四版 作者：高勇）
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