近年来，在各地人大代表选举中，时有外来务工人员当选各级人大代表的新闻。“政治边缘人”的政治权利正逐渐得到重视。但人们不禁会问，选出来的外来务工代表真的能代表农民工的利益？他们流动性大的问题是否会对履职带来影响？
农民工代表的履职困境
林 龙 骆华超 何建农
全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁3月8日在向十届全国人大五次会议第二次全体会议作关于十一届全国人大代表名额和选举问题的决定草案说明时指出：“我国农民工队伍不断壮大，已成为产业工人的重要组成部分，他们在全国人大中也应有适当名额的代表”。这是对农民工当选人大代表的一个极大的利好信息，不久的将来，在全国人大会议上也将出现农民工代表的身影。
农民工当选代表大势所趋
“我是开化县中村乡人，来大陈打工已经10年了，我妻子也在大陈打工。连续两届被选为大陈镇人大代表，我感到这里是我的第二故乡。”
在接受记者采访时，一脸憨厚的傅兴忠代表难抑当选为浙江省义乌市大陈镇人大代表的自豪和对义乌的朴素情怀。据悉，义乌这个本地人口68万，而外来人口超百万的新兴移民城市，在2001年的人大代表换届选举中就选出了乡镇外来务工人员人大代表，一时成为社会各界关注的热点。2002年12月，义乌市在外来务工人员中选举产生了11名市人大代表，又一次“点燃”了舆论。
一届的时光弹指一挥。在这次新一届人大换届选举中，全国各地关于外来务工人员当选人大代表的讯息频频传来。不少专家对此表示，农民工当选人大代表成为大势所趋，这是时代发展的必然结果。
据悉，目前，我国农民工的数量已经超过两亿，占全国总人口的七分之一。浙江大学公共管理学院韩富国博士认为，农民工是改革开放以后形成的新的社会阶层，他们一般从农村来到城市，从中西部落后地区来到东部沿海发达地区打工，身份虽然还是农民，但从事的已不再是农业生产。事实上，农民工已经成为工人阶级的主体。
然而，在现实中，农民工却成为了最缺乏保护、最易和最常遭受侵害、最为脆弱的群体，承受了许多难以言喻的不公待遇。有人指出，他们虽然在城市打工，却无法真正融入城市，成了城市的“边缘人”。浙江大学地方政府与社会治理研究中心主任陈剩勇教授表示，农民工的许多权益得不到有效保障，他们缺乏利益诉求的途径，没有自己的代言人，有了问题不知道找谁解决，造成这一困境的最根本原因就是外来务工人员政治权利的缺失。
“政治权利的最直接体现就是选举权与被选举权。”在以往实际执行中，我国公民原则上只能在户籍所在地才享有选举权和被选举权，并不能参加工作所在地的选举，更谈不上被选举。
事实表明，农民工的生活、工作和事业都越来越多地和原户籍相脱离。他们的利益与工作所在地更加密切，他们更愿意在异地实现自己的政治权利，选出自己的利益代言人，发出他们自己的声音。
“以往，我们有什么问题和要求，都没有地方去说，也不知道找谁。现在，我们有什么事就可以找乡镇的人大主席。”
傅兴忠介绍，以前，有些员工夫妻双方长期在大陈工作，家中子女读书无人照顾，而到大陈来读书，要交一笔不小的借读费。于是，他和其他6名人大代表曾就外来务工人员子女上学难问题提交了建议。
“我们这个建议提出以后，镇政府作出了答复：对外来员工子女来大陈上学，每人只收每学期200元的借读费。这个收费标准远远低于义乌市教育部门所作出的借读收费标准。”义乌丝绸制衣厂的出纳马丽珍代表对此深感欣慰。
据悉，外来务工人员代表在诸如工作时间过长、劳动强度过大、福利保障缺乏等问题上，在人代会上提出了相关的建议。
“现在农民工代表的素质越来越高，发挥的作用也越来越大，不仅体现在反映民意，维护权益上，同时也体现在对义乌发展的建言献策上。”义乌市人大常委会办公室的同志介绍，11名市人大代表，大多数是有丰富工作经验的中层管理人员。他们跑的地方很多，往往能“跳出义乌看义乌”，给义乌的建设发展提供了更多的思路。
履职的困境
不少专家表示，农民工代表的产生，其政治意义和社会效应十分重大。但人们不禁会问，农民工代表是否存在一些履职的困境。
“农民工代表履职中最大的难题就是流动性大。”义乌市人大常委会代表工委的同志介绍说，“上一届选出的11名市人大代表，5年内走了五六个，其中有一个当选代表后不到一年，就离开了义乌。”据悉，2002年义乌市选出的18名乡镇人大代表中，也有3名“不辞而别”。
有调查显示，多数农民工从事的是临时工、季节工、承包工、钟点工等，与用人单位多数不签订劳动合同。外来人员劳动关系动态化、市场化、复杂化，不少雇主为降低用工成本，对招收的外来人员进行“恶意试工”，因此，外来人员工作极不稳定。而另一方面，外来人员在经济发达地区学到了技术和管理经验后，到其他地区或回家创业的也占了一定的比例。因此，这种流动性大的特点既符合市场规律，但也给代表的“相对固定和稳定性”的要求提出了挑战。
因此，有人质疑，如果这样情况反复发生，岂不是浪费了代表名额？“这可是本地人口让出来的代表名额。”义乌市人大常委会办公室的同志感叹。
农民工代表是否具备履行人大代表的素质和能力，同样受到了许多人的关注。
人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民在各级国家权力机关中依法履行管理国家事务，参与重大事项决策和对“一府两院”实行监督的重要职责。人大代表是一种职务，履职需要决定代表本身必须具备特有素质。作为代表个体，必须具备包括政治素质、文化素质等基本资格条件。
代表在届内的“无故”离开，至少说明了农民工代表履职意识的淡薄。采访中，我们发现，一些农民工当选为人大代表以后，大都把代表身份当作是上级领导的恩赐，只是一种荣誉，没有认识到当选人大代表应该做什么，所应该承担起的责任。甚至一些代表到外地工作，就连招呼也不打一个。
“对于这些代表，我们只能通过其他方式了解和掌握情况，认定他们确实离开后，才终止他们的代表资格，这要用上我们许多人力和精力。”义乌市人大常委会代表工委的同志无奈地表示。
此外，农民工代表，尤其是乡镇代表，他们的学历普遍不高，对党的方针、政策、法律、法规掌握不足，社会主义市场经济知识，以及与人大工作相关的一些必要知识较为欠缺。再加上比较繁重的本职工作，因此没有足够的知识和精力履行代表职责。
针对外来人口流动性大，代表履职能力较弱的实际，义乌市人大常委会在吸取上一届的得失经验后，在代表人选中，开始走“稳定化”和“精英化”道路。
据统计，上一届在外来人员中产生的11名市人大代表主要以中层和基层人员为主，而这一届则以经理、董事长等高层人员为主。
记者从义乌市人大常委会办公室拿到的一份代表名单来看，有近10名外来人员代表是各单位的高层管理人员。义乌市人大常委会办公室的同志向记者介绍，这些人在义乌年数较长，有的已经有10多年了，家人也过来了，并且还有企业和投资项目在这里，一般可以确定为在义乌扎根了，他们流动的可能性不大。“而且这类人素质高，眼界开阔，履行代表职责的能力强。所以，选举这些外来人员为人大代表也可以减少因流动性造成的选举成本。”
1999年到义乌工作的浙江顺时针服饰有限公司总经理秦黄娣代表，在今年的人代会上就义乌小商品市场建设、文化大市建设、外来人员的市民待遇等问题提出了议案，引起了有关部门的高度重视。
但是这种“高层代表”的现象也引来了一些人的担忧。外来人员中打工者是主体，现在代表多数是高层人员，那么这些基层人员的声音又怎么反映呢？
这种又要兼顾代表结构，又要考虑履职能力，同时还要避免流动性过大的要求，已经成为各地人大工作的一大困境。
“准代表”：各行业的精英
“我们义乌有100多万外来人口，而代表只有11个，代表名额实在太少。”在采访时，秦黄娣坦言希望增加外来人员代表名额。
按照现行选举法的规定，各级人大代表的名额是根据户籍人口核定的，外来人员代表实际上是挤占了当地代表的名额，多一个外来农民工代表当选，就少一个当地代表名额的分配。
“关于农民工人大代表名额受到限制的问题，这是一个制度性的障碍，我国人大代表名额是按照户籍人数分配的，并没有把外来人口考虑在内。”陈剩勇教授在一项关于外来务工人员的调查报告中就指出，要解决农民工代表名额的问题，最根本的还是要改革我国的户籍制度。
有人表示，全国人大已经对农民工的选举权进行了明确，那么他们的被选举权理应得到确认。“流动人口的民主权利跟户籍真正脱钩，流动人口的民主权利可以随着人员的流动而流动，选民登记以及人大代表名额确认都以本地常住人口为依据，那么不管是流入地还是流出地都可以从容进行选举，不必有太多顾虑。”陈剩勇表示。
在目前外来人员代表名额十分有限的情况下，义乌市人代会上出现了一批“准代表”的身影。
据义乌市人大常委会的同志介绍，从上一届开始，他们推荐产生25名外省籍公民作为旁听代表。他们都是通过各个行业协会、镇和街道组织推荐以及公开报名方式，再由市人大常委会审查产生。秦黄娣代表就是上一届的旁听代表之一，现在她已经成功“转正”。
“我们这些旁听代表虽然不是‘合法’的，但我们也把自己当作正式代表一样来提意见和建议。”浙江伴嘴食品有限公司总经理廖张继对记者说。
据悉，这些“准代表”，大多是行业的精英人物，具有很好的业务素质。义乌市人大常委会的同志表示，这25名旁听代表，任期1年，可以旁听人代会，可以提出相关的建议和意见，人大常委会也会将他们的意见专门整理出一份给政府有关部门。政府有关部门也需要对这些意见进行认真研究并给予答复。“虽然没有法律上的硬性要求，但这种制度设计，解决了外来人员代表名额过少的工作难题，进一步发挥了外来人员对义乌建设和发展的作用。”
一些专家表示，由于“话语权”的不对等，外来人口的利益表达往往只能取决于当地政府的开明程度。“挤占了本地代表名额，会不会招来本地人的反对呢？”义乌市人大常委会代表工委的同志表示，义乌的本地人还是很包容的，基本没有排外心理。事实上，义乌的外来人员更是被当地人作为外来建设者来看待。这或许也是外来人员在义乌之所以能享受政治权利的一个重要的社会基础。
作为一种尝试，农民工当选人大代表这一制度设计还在试验当中，其中一些问题制度设计者有能力自行调整、逐步完善，但有些问题已超出了改革者所能调控的范围，需要全国性的制度创新或规范，这自然是两亿农民工的深切期盼。
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农民工代表不只具有象征意义
车海刚
3月8日，十届全国人大五次会议听取了关于十一届全国人大代表名额和选举问题的决定草案的说明。全国人大常委会副委员长、秘书长盛华仁在说明中表示，农民工队伍已成为产业工人的重要组成部分，他们在全国人大中应有适当名额的代表。因此，决定（草案）专门规定：“在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表。”
应当说，这是一项尊重现实的务实之举，也是一项具有远见的明智之举。
农民工是改革开放以来形成并不断壮大的一个特殊群体。据粗略估计，目前我国的农民工总数已达2亿人左右，规模不可谓不大。然而，长期以来，农民工却又是社会公认的弱势人群——他们过着边缘化的生活，精神上经常遭受漠视和歧视，其经济、文化、政治等各方面权益更是难以获得充分保障。近几年，农民工从事高强度、超负荷劳动，薪酬水平偏低、且常被拖欠，社会保障缺失，安全事故频发等现象屡屡见于报端。这些问题严重阻碍着社会主义和谐社会的构建，甚至造成社会不稳定。
中央对农民工问题高度重视。去年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，从工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障等角度提出了40条政策措施。十一届全国人大拟增加农民工代表，则意味着对农民工权益的关注和保护正由经济权利的层面向政治权利的层面递进。
我国宪法明确规定，公民享有包括选举权和被选举权等政治权利在内的各项基本权利。但观诸现实，由于农民工们长年游走于城乡之间，户籍所在地与实际居住、工作地分离，他们的政治权利既难以在原籍行使，也无法在实际居住的城市行使。农民工代表的缺位，不仅存在于全国人大，也普遍存在于地方各级人大。在人大代表中吸纳农民工代表，是把农民工的法定政治权利真正从纸面上落实到政治生活当中。
另一方面，人大代表应具有广泛的代表性，是我国人民代表大会制度的本质要求，也是社会主义民主的重要体现。我国各级人大中工人、农民等基层代表偏少的现状，近年来颇受关注。而农民工已成为一个人数可观、并仍在持续扩张的新生阶层，只有吸纳了农民工代表，才能更加全面、客观地反映我国社会结构的现状，从而更大程度地体现人大制定法律和决策的公平公正；也只有吸纳了农民工代表，才能使这一阶层的民意诉求得到更加直接、有效的表达，从而切实维护他们的各种合法权益。
在为农民工即将进入人大代表行列感到欣慰的同时，也有必要表达几点期望：如何使选出的农民工代表不只具有象征意义，而是能确实代表广大的农民工群体，反映他们的主张、传递他们的诉求；如何提高农民工代表的参政议政能力，发挥他们在人大这一国家最高权力机关中应有的作用……都是下一步制度设计需要着重考虑的问题。
农民工代表该怎么来选举？
王宜峻
十届全国人大五次会议审议了十一届全国人大代表名额和选举问题的决定草案，首次决定将在不断壮大的农民工队伍中产生全国人大代表，这意味着国家对农民工权益的关注和保护正由经济权利的层面向政治权利的层面递进。让农民工登上政治舞台，代表广大农民工的利益，不仅是对农民工选举权和被选举权的一种保护，而且是人大层面上的选举民主的又一大进步。因而,如何选举产生出能够真正代表和体现农民工的意愿与利益，同时又具有一定综合素质的各级农民工代表，是我们在选举中应当充分考虑的问题。
首先，如何选举农民工代表？也就是说，该选择怎样的人来担任农民工代表。农民工代表是否一定要由具有农民工身份的人担任？对于这个问题，一些专家学者有不同的看法。人大代表一届任期五年，而农民工往往因其流动性大，不一定会在一个地方一干五年，中间发生工作变动，甚至不再继续打工的情形都有可能发生，如果在这个过程中，农民工代表后来不具有农民工身份了，或者是当选时农民工代表本身就具有除农民工以外的双重身份，是否还算是农民工代表呢？其实，代表农民工利益的人，不一定非要具备农民工身份不可。就像代表残疾人利益的人并非一定要是残疾人，只要他关心残疾人事业，能为残疾人说话办事就行。因而，不管是否是农民工身份的农民工代表，只要主动深入了解农民工的工作和生活，积极反映农民工的意见和要求，能替农民工说话办事的人，都可以成为农民工代表。我们在选举代表中，应重点考虑谁能真正代表农民工的利益，选出的代表要能真正代表农民工利益，能为农民工仗义执言，并被农民工所接受，至于这个能够真正代表农民工利益的人属于哪个“界别”、本身是不是农民工倒是无关紧要。农民工当人大代表，需要建立在科学选举机制上，可能当选的不是农民工身份的代表，但是却必须是因为能代表农民工利益而获得农民工朋友选票的代表。保证选举来出来的农民工代表能够真正代表农民工群体利益，不是由哪个选举机构说了算，而应由参加选举的大多数农民工选民决定，要让农民工们自己来择定由谁来代表他们的利益。
其次，农民工如何选举代表？这就是说，大多数的农民工没有当地户口，有的甚至连暂住证都没有，他们将如何参加选举？农民工的流动性给选举增加了难度。在农民工参加选举这个问题上，是在户籍所在地还是在打工地，一些地方在选举操作上进行了有益的探索，没有统一规范要求。对于所有公民而言，参与选举的第一步就是选民登记，农民工也不例外。在选民登记的具体操作细则规定中，各地对于农民工选民登记问题主要有这样两个要求，一是需要户籍所在地的证明，二是满足一定的居住年限。让农民回乡开具户籍证明，本身就是一件比较繁琐的事情，事实上少有农民工会主动要求开具这个证明，但如果让农民工都回到老家参加选举，又怎能保证选出代表农民工利益的代表呢？因此，为了保障农民工选举权和被选举权，选举产生能真正代表农民工权益的代表，需要深入开展调研，修订和完善农民工代表选举的细则，正视农民工的流动性，简化或取消户籍所在地的证明手续，简化农民工的选民登记，降低居住条件的限制，尊重农民工选民自由选择选区的权利，从而扩大农民工在公共事务中的参与度。此外，要完善农民工代表候选人的提名、介绍和投票选举等相关环节，充分考虑农民工代表的平等问题，以利于农民工代表的顺利选举产生。鉴于农民工普遍文化程度较低，参政议政能力可能不高,对新当选的农民工代表应该多加以培养和保护,以使他们更好地代表自己群体的利益,参与国家制定确实保障农民工权益的政策。
（《人民之声报》2007年第33期四版）
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