宁县出台进一步加强乡镇人大工作的意见
本报记者 张晓峰 通讯员 张晓荣 文/图
最近，甘肃省宁县和盛镇的人大主席贾奎奎有点忙。镇党委会议上决定由他组织代表，对全镇果树栽植和养牛两大产业的推进和发展情况进行一次全面的视察和调研。
这位去年9月镇人大换届时当选的人大主席，今年年初，就按照镇党委的要求，组织人大代表对镇上的网吧管理问题进行了一次视察。“按照镇党委的要求，每季度都要组织代表至少活动一次，听取代表的意见和呼声，尤其是代表对全镇中心工作的意见和建议。”贾奎奎对记者说。
在宁县焦村乡，乡人大主席杨全民和贾奎奎一样，最近也是有点忙。
贾奎奎和杨全民的忙碌，都缘于中共宁县委今年5月25日下发了《关于进一步加强乡镇人大工作的意见》。按照《意见》要求，这些工作都是镇人大主席必须完成的作业。
代表呼吁：乡镇人大工作亟待加强
“县委这个《意见》的出台，还得从代表的意见和呼声说起。”6月7日下午，宁县人大常委会办公室副主任高安宁告诉记者。
2006年下半年，按照省委的要求，我省县乡两级人大换届选举工作同步展开。高安宁介绍，当时，宁县人大常委会有5位副主任被县选举委员会抽调出去，负责指导各乡镇人大的换届工作。
年底，各乡镇人大换届结束后，在总结换届工作时，这5位副主任共同的感受是：乡镇人大仍面临不少困难和问题，各乡镇普遍对人大的认识有偏差，乡镇人大职权行使不到位。
在这次换届中，全县18个乡镇配备了18名专职人大主席，年龄最大49周岁，最小38周岁，大专文化程度10人，中专及高中文化程度8人。
5位副主任认为，换届后，乡镇人大主席普遍比较年轻，文化程度较高，为搞好乡镇人大工作增添了生机和活力。但是大多都是新手，对如何开展人大工作无所适从，乡镇人大工作需要进一步加强。
无独有偶，在随后召开的宁县十五届人民代表大会第一次会议上，乡镇人大工作再次成为代表们聚焦的热点话题之一。
县、镇两级人大代表、原县人大常委会委员赵龙玉说：“乡镇人大的职能确实没有发挥出来，会议期间工作有的流于形式，时间和程序一压再压，会议只是听听工作报告，不作大会决定、决议，会议没有实质内容。闭会期间的工作不够主动，不够系统，不够经常。”
一位曾担任过乡镇人大主席的老代表说：“乡镇人大干部一般都是从党委或政府部门走上人大工作岗位的新兵。但到了人大，大多数都成了‘光杆司令’，认为人大是大牌子、空架子，做人大工作没有‘实权’，不出‘政绩’，不受重视。有的认为到人大工作就是解决待遇，工作劲头不足，存在不求进取、推天混日的消极思想。有的认为乡镇人大不同于县级以上人大，只有直接参与或分管某项具体工作才是‘正差’，而把做人大工作当成‘副业’，‘种了别人的地，荒了自家的田’。这些想法严重影响了乡镇人大干部工作积极性和主动性，使乡镇人大工作比较被动。”
“闭会期间，乡镇人大的工作就要通过代表活动来实现，但有的人大代表由于认识有偏差，认为代表只是一个荣誉，是组织给的一种奖励，工作就是参加一年一度的人代会，闭会期间的代表活动很难组织起来。加之代表活动经费没有保障，乡镇的中心工作一茬接一茬，组织代表开展活动可以说是举步维艰。”范守康代表如是说。
张春发代表说：“代表意见建议是社情民意的集中反映，是密切联系群众，为民排忧解难的重要渠道，也是乡镇谋划工作，作出决断的重要依据。但在乡镇普遍对代表意见建议不够重视，代表意见建议普遍没有进行专门的审议、转办、交办、报告、答复等程序，导致代表对办理意见建议的期望值较低，会议期间要么说说而已，要么干脆不说。”
人大调查：乡镇人大工作现状不容乐观
代表的一条条建议引起了新一届县人大常委会的重视，2007年3月5日，在召开县十五届人大常委会第一次会议时，常委会组成人员一致建议，要进一步加强乡镇人大工作。会议决定，对乡镇人大工作现状适时进行一次专题调查。在确定常委会2007年工作要点时，这项工作也被列入其中。
2007年4月中旬，县人大常委会成立了调查组，深入全县各乡镇,采取听取汇报、召开座谈会、发放问卷调查表、查看文书档案资料、走访人大代表等方式，对近三年来的乡镇人大工作进行了全面调查和了解。
4月28日，调查报告被送交到主任会议成员的手中。
调查报告称，近年来，特别是在中央9号文件精神指引下，乡镇人大工作不断完善和加强，为保障农村广大人民群众的民主权利，促进乡镇各项工作发挥了重要的作用，但仍然存在许多问题和不足。
据调查，乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和普遍重视。有的乡镇党委对人大工作重视不够，人大主席履职缺乏活力，致使不少干部群众对乡镇人大工作还缺乏了解，认为乡镇人大是“摆设”。遇到事情，解决问题多数寻求乡镇党委或者政府解决，而真正寻找人大解决的很少。近三年来，接受调查的5个乡镇共受理群众来信来访130多件，而人大受理解决的仅13件。
调查组了解到，乡镇人大履行监督权的状况与法律赋予的职权要求尚有距离。乡镇人代会大都仅安排一天时间的会期，本来需要审议的议题根本来不及审议，多数乡镇不给代表发材料，审议政府工作报告时很难提出意见和建议。个别乡镇人代会程序不规范，不符合规定要求，有的甚至没有代表议案建议处理办法或代表议案建议表和审查报告，现存的档案资料也不齐全。
调查组还了解到，经费比较困难，影响着代表活动的开展。代表活动经费没有落实到位，人大主席组织代表活动十分为难，相当一部分人大主席抱着“多一事不如少一事”的想法，尽量少组织或不组织代表活动，直接影响人代会闭会期间代表活动的正常开展。
调查表明，乡镇人大自身建设抓得不紧，履职能力不高。乡镇人大基本的工作制度不健。有的乡镇人大主席业务生疏，缺乏事业心和责任感，工作无计划，组织代表活动被动应付。代表素质普遍不高，一些代表认识不到自己的责任和使命，会议期间不发言，闭会期间也很少参加活动，不能很好地代表人民行使职权。
调查组还了解到，乡镇人大运行机制不够顺畅，工作被动。乡镇人大主席在工作中，普遍包村、抓点、抓项目，大部分时间从事党委和政府的中心工作，对人大工作投入精力和时间较少，人大工作处于一种应付状态。
“这是新一届人大常委会组织的第一项专题调查，针对调查报告中指出的问题，县人大常委会先后三次召开主任会议，进行了专题研究。”高安宁说。
主任会议决定，起草关于进一步加强乡镇人大工作的建议，连同调查组的调查报告，经常委会第二次会议审议后一并上报县委。
5月25日上午10时，宁县第十五届人大常委会第二次会议结束，与会常委会组成人员表决通过了这两个报告。
10时30分，县委常委会议开始。这次常委会的议题只有一个，就是专题研究县人大常委会提交的《关于进一步加强乡镇人大工作的建议》。
“时隔30分钟，县委就召开常委会议，对人大提请的事项进行专题研究，这在宁县的历史上是绝无仅有的。”高安宁对记者说。
县委决定：出台进一步加强乡镇人大工作的意见
“乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关，乡镇人大工作是党的工作的重要组成部分。各级各部门要充分认识乡镇人大的性质、地位和作用，关心和支持乡镇人大工作，维护基层国家权力机关的法律权威，努力推动基层民主法制建设。特别是乡镇党委要切实加强对乡镇人大的领导，进一步增强做好新形势下人大工作的责任感和自觉性，把人大工作纳入党委的总体布局，摆上重要议事日程，与党委工作同等重视，同步安排，同样考核，全力支持和保证乡镇人大依法履行职责，充分发挥基层国家权力机关在我县改革、发展稳定中的重要作用。根据中央〔2005〕9号文件和省委〔2005〕59号文件要求以及县人大常委会对乡镇人大工作开展调查情况的结果,我认为县委出台一个《关于进一步加强乡镇人大工作的意见》很有必要……”常委会一开始，县委书记赵昌军就率先发言。
书记的发言得到了与会常委们的一致赞同，会议最终决定，接受县人大常委会的提议，以县委文件下发关于进一步加强乡镇人大工作的意见。
当日，《中共宁县委员会关于进一步加强乡镇人大工作的意见》以县委发〔2007〕34号的文号发出。
记者看到，《意见》在指出“各级各部门要充分认识乡镇人大的性质、地位和作用，关心和支持乡镇人大工作，维护基层国家权力机关的法律权威，努力推动基层民主法制建设,促使乡镇人大更好地发挥作用”后，明确规定“要充分发挥乡镇人大的职能作用”。
《意见》中说，乡镇人大要认真行使宪法和法律赋予的各项职权，创造性地开展工作。要依照法定程序，认真审议决定本乡镇重大事项，及时把党的主张变成国家意志和人民群众的自觉行动；要积极履行监督职能，通过听取审议有关工作汇报、开展视察、调查、执法检查和评议，督促乡镇政府及有关部门勤政廉政，依法行政，执政为民。
《意见》规定，要认真组织开好乡镇人民代表大会。乡镇人民代表大会会议每年至少举行1次，需要及时决定的重大事项，可临时专门召开乡镇人民代表大会会议。乡镇人民代表大会主要是听取和审议乡镇人民政府工作报告、乡镇人大主席工作报告，听取和审议代表意见建议办理情况以及财政等其他重大工作的书面报告。每年在举行人代会之前，乡镇政府要采取召开会议、发放资料等形式，向代表通报本乡镇经济和社会发展情况，使代表知情知政。乡镇人大主席负责筹备、召集和主持本乡镇人民代表大会会议。在会议期间，至少召开2至3次主席团、代表团（组）召集人会议，分组审议各项工作报告，研究选举、重大事项决定、报告决议、代表意见建议处理等问题。也可以就重大的专门性问题，召集代表团推选的代表进行讨论，乡镇政府应当派人参加讨论会议，听取意见，回答问题。会议讨论的情况和意见要向主席团报告。会上，要向代表书面报告上次会议代表意见建议办理情况。
《意见》规定，要发挥好乡镇人大主席在闭会期间的职能作用。一要根据有关法律规定，保持与本级人大代表的经常性联系，定期走访代表，认真接待代表来访；二要受上级人大及其常委会的委托，联系在本乡镇的上级人大代表，联系代表小组；三要组织代表开展好视察、执法检查、调查、代表评议和其他活动，总结交流代表工作经验；四要通过各种形式听取代表和群众的意见，及时反映代表和群众对乡镇政府工作的建议、批评和意见，搞好交办和督办工作，督促乡镇政府及有关部门认真办理和落实大会议案和代表建议批评意见。乡镇政府要每年召开代表意见建议交办会１次，人大召开代表意见建议督办会2至3次；五要协助县、乡两级选举委员会做好基层换届选举的有关服务和组织工作；六要接待、受理人民群众的来信来访，受理代表和人民群众对乡镇政府及基层国家工作人员的申诉，并负责转交有关部门和组织处理；七要认真组织代表开展活动。每年要组织代表开展1至2次评议政府及其站所专项工作活动，组织2次以上视察或执法检查活动，认真组织开展代表“创先争优”和代表向选民述职活动等；八要督促各方面认真贯彻执行乡镇人大的决议决定，维护其权威性和严肃性。
《意见》强调，乡镇党委要进一步增强做好新形势下人大工作的责任感和自觉性，把人大工作纳入党委的总体布局，摆上重要议事日程，支持和保证人大依法履行职能，充分发挥基层国家权力机关在我县改革、发展稳定中的不可替代的重要作用。
《意见》规定，乡镇党委要确定一名副书记联系人大工作，班子其他成员都要关心和支持人大工作。乡镇党委每年听取一次人大工作汇报；平时要向人大交任务，提要求,及时研究、解决人大工作中存在的问题；定期听取政府关于代表议案、建议和意见办理情况的汇报。
《意见》规定，要重视乡镇人大建设，不断提高乡镇人大干部队伍素质。要配备一名专职人大干事，解决好乡镇人大的办公用房、工作经费等问题。乡镇党委要给人大主席安排足够的时间开展人大工作，确保其依法履行职责。要加强乡镇人大主席政治理论学习和法律业务知识学习，不断提高其政治素质和业务水平；乡镇人大要认真做好档案资料的收集管理，每年都要向乡镇党委和县人大及时报告年度工作计划和总结，对人代会上讨论作出的决议、决定，及时报送县人大常委会备案；县人大常委会要健全和完善各项工作制度，进一步加强对乡镇人大工作的指导，努力使乡镇人大工作步入法制化、制度化、规范化的轨道。
《意见》规定，要进一步完善党委、人大、政府重大决策的规则和程序，支持人大依法决定重大问题。凡属全乡（镇）政治、经济、科学、教育、文化、卫生、人口与环境资源保护、民政、民族等工作的重大事项以及国民经济和社会发展计划、财政预算的部分变更，均应提请乡镇人大，及时召开人民代表大会认真审议，作出决定，督促政府组织实施，并要求政府向乡镇人大报告执行情况。
《意见》规定，要重视发挥乡镇人大职能，支持其搞好监督工作。乡镇人大要善于监督和敢于监督，围绕事关本行政区域内改革发展稳定的大局和广大人民群众普遍关注的热点难点问题，采取多种形式，按照法定程序，认真履行监督职能。要不断改进监督方式和方法，增强监督实效。
《意见》规定，要进一步优化代表结构，提高代表素质。要注重代表的政治、业务素质和议政能力，从选举的源头把好代表素质关。要把代表的广泛性和先进性结合起来，优化代表结构。
《意见》规定，要完善代表工作制度，切实增强代表为人民当家作主的主体意识。建立和完善代表学习培训制度、代表小组活动制度、代表视察制度、来信来访办理制度、代表议案和意见督办制度。切实加强与代表的联系，有计划地组织代表开展调查、视察、执法检查和评议等活动，为代表知情知政创造条件。
《意见》规定，要努力从多方面为代表执行职务提供保障。代表执行职务时，一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行职务。对于阻碍代表执行职务，侵犯代表合法权益的事件，要依法追究责任。县政府要按照县委发（2005）28号文件，乡（镇）级每位代表50元的标准，列入本级财政预算，落实好代表活动经费。代表所在单位要对代表执行代表职务给予时间保障，享受工资福利待遇。对于无固定收入的人大代表，在参加代表活动期间要按每人每天8元的标准落实好误工补贴。
说到《意见》的内容，宁县人大常委会副主任李忠信对记者说：“县委出台的这个《意见》，不仅强调了乡镇人大的地位、作用和职能，而且对乡镇人大的重点工作、人员构成、干部待遇、工作环境、活动经费等方面都提出了具体要求，既有质的规定，又有量的要求，是规范乡镇工作的指导性文件，必将对加强乡镇人大工作，推进基层民主政治产生极大的促进作用。”
宁县人大常委会主任李百选则告诉记者，2007年，是县乡人大同步换届后的第一年，既是工作的开局之年，也是工作的提高之年，尤其是乡镇人大主席大多都是新提拔的年轻干部，要让工作有个良好的开局，首先就要固本强身。县人大常委会在起草提交县委的建议时，就力图使这个文件不仅要有纲领性，更要使之成为乡镇搞好人大工作的“工作手册”。
人大培训：落实工作及时跟进
《意见》出台了，就不能仅仅躺在纸上。
5月28日，是《意见》出台后的第一个工作日。
当日，宁县人大常委会举办的为期3天的乡镇人大主席、部分市县人大代表培训班开班了。
全县18名乡镇人大主席和部分市县人大代表以及县人大常委会机关的全体工作人员共80多人汇聚一堂，认真学习着《意见》的内容。同时，《选举法》、《代表法》、《监督法》、《甘肃省乡镇人大工作条例》等有关法律法规被列入培训内容。《人大工作实务》、《乡镇人大工作手册》、《代表法问答》、《人大三法一例读本》等书籍300多本也被送到了大家手中。
培训期间，县人大常委会还专门召开了乡镇人大主席座谈会，18名乡镇人大主席交流了开展工作的经验，共话对《意见》精神的学习体会。
县人大常委会主任李百选对记者说，18位乡镇人大主席都是新当选的，刚刚走上人大工作岗位，提高理论素质和履行能力，准确定位自己的工作，尽快地补充人大基本理论和业务知识，熟悉人大工作程序和议事规则，是他们的当务之急。
《意见》的出台，在各乡镇也引起了极大反响。
焦村乡党委书记高洁6月7日下午接受采访时告诉记者，他在该乡担任党委书记已经7年，他有一个体会，乡镇工作中，经常会出现一些个案性的问题，比如修路中涉及的拆迁、特色产业的推广等，群众往往不理解，处理起来很棘手，但请人大组织代表出面，效果就很好，因为代表都是当地的能人，都是群众自己选出的代言人，群众信服。
而焦村乡乡长王成科则告诉记者，由于体制改革，乡镇的站所、卫生、邮政、电力、金融等均为垂直管理单位，在许多工作上，乡镇政府往往很难节制和协调，但人大和代表出面，就会事半功倍。
高洁和王成科告诉记者，支持人大的工作实际上就是支持自己的工作，加强人大的工作实际上就是给乡镇中心工作的推行打开了更大的一扇门。
（《人民之声报》2007年第38期四版 作者：张晓峰 张晓荣）
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