从7月9日至7月13日举办的全省民族自治地方立法培训班获悉：自1984年民族区域自治法颁布到2006年底，我省2个自治州、7个自治县，共制定自治条例9个，单行条例43个。其中，自治条例每个州、县各1个；单行条例甘南州17个，临夏州5个，肃北县4个，肃南县7个，天祝县4个，阿克塞县5个，东乡县1个。这些民族立法，对保护民族自治地方的合法权益，促进民族自治地方经济和社会事业的全面发展起到了积极作用。同时，立法工作不能很好适应民族自治地方经济社会发展需要、立法内容不能很好体现民族自治地方特点、变通规定的制定和实施不能很好发挥作用等问题，也需要各有关方面采取切实的措施加以解决。
民族立法：已进入提高质量的阶段
甘肃省举办民族自治地方立法培训班研究探讨民族立法工作
地方特色是民族地方立法的生命力
临夏回族自治州人大常委会副主任 马秀萍
地方特色是地方立法的生命力，是衡量地方性法规质量的基本标准之一。体现地方特色也是本地区经济社会发展对立法工作的迫切要求。随着民族自治地方各项改革的不断深入，经济和社会生活中的各种新矛盾、新问题层出不穷，迫切需要以地方立法来加以引导规范。地方立法贴近改革开放的前沿，最先感受到客观情况的发展变化，对需要用法律规范调整的经济社会关系，可以及时有针对性地进行立法，以适应改革和发展的需要。地方立法应当而且也能够适应这一要求，把解决这些矛盾、问题的办法和措施上升到法律规范的高度，保障各项改革的顺利进行。随着我国社会主义民主法制建设的不断完善，当前民族自治地方立法工作的主要矛盾已经由原来的地方性法规数量不足转移到重点提高立法质量上。一部地方性法规质量高低，主要还是看是否有利于解放和发展本地方的生产力，是否有利于繁荣和弘扬本地方的先进文化，是否有利于反映和体现本地方广大人民群众的根本利益。提高地方立法的质量，最主要的就是充分体现地方特色，能解决实际问题。如果一部地方性法规脱离了地方实际，不解决本地方实际问题，那这部地方性法规也就失去了它存在的意义。
民族地方立法不能只追求形式美
甘南藏族自治州人大常委会副主任 刘培春
从甘南已经制定的条例看，有的单行条例，报请批准后改动很大。究其原因，首先是基础工作不到位，条例质量不高；其次，上下沟通不够，提前介入不到位。一些条例在实施中效果不够理想，可分为表层和深层两个问题。表层问题主要有：一是特点不突出，既没有民族特点，也没有地方特色，缺乏针对性。二是追求形式上的完美，面面俱到，大而全、小而全，使人不得要领。三是照搬照抄过多，自己的东西很少，没有多大实际效用。深层次问题主要有：一是在立法实践中，我们的思想观念和思维方式还不适应改革开放、市场经济的发展和加入WTO的形势，站得不高，看得不远，自觉不自觉地把计划经济思想观念和方法措施带进条例中去。二是有的条例草案部门利益强调多，责任义务强调少，在为被管理者服务，为经济发展提供保障，为市场经济创造良好的法制环境等方面，想得不够，方法措施少。三是注重把行政规范性文件，上升为单行条例，这是应该的，但是在发挥条例的主动性、引导性、前瞻性作用方面，注意不够，因此我们制定的一些条例能起到一时作用，但稳定性比较差，变通权行使不够。
执法不到位 挫伤了民族地方立法的积极性
东乡族自治县人大常委会副主任 朱巍
我县自颁布自治条例和教育条例后，虽对自治条例用三年多的时间进行了修订，但再没有出台新的地方性法规，在城镇建设、乡村道路、水土保持、水资源保护等经济建设的立法方面还存在许多“空白点”。
在实际工作中，上级部门制定政策时，出现了许多较少考虑民族自治地方的特殊情况，将民族自治地方与一般地方同样对待的“一刀切”做法及对现有民族法律、法规的执行不到位。这些情况在财政、税收、金融、投资等方面普遍存在，影响了民族法律的权威，挫伤了民族地区立法的积极性。
同时，我县财政十分困难。所以在民族立法中，由于受经费投入等诸多因素的制约，立法工作者很少有赴外地学习考察的机会，起草修订条例时，大多采用参考国家大法和外地兄弟民族地区新近出台的一些法规，趋同性强、差异性小，通用性大，很难体现民族立法的特色。
民族地方性法规修改应坚持从实际出发
积石山保安族东乡族撒拉族自治县
人大常委会司法民政委员会主任 鲁逢儒
为了使新修改的自治条例更符合县情、民意，反映广大人民群众的根本利益，我县在修改过程中，坚持从实际出发，一直把调查研究作为搞好修改工作的主要措施来抓。一是经常性的组织县人大常委会组成人员深入到全县各乡村社和基层单位、民营企业进行调研，力求准确把握全县政治、经济、社会发展等各方面的实际情况，努力做好基础工作。二是充分借鉴外地立法经验，提高立法质量。为了博采众长，少走弯路，县人大常委会组织有关人员多次到张家川回族自治县、四川马边彝族自治县等民族地区，就自治条例修改情况进行了考察学习，借鉴了外地立法经验，为搞好修改工作奠定了基础。
在整个自治条例修改工作中，我们始终把修改的重点放在如何加快自治县经济社会发展，如何用足、用好和用活自治政策上。如在政治、经济、文化、教育等方面突出当地少数民族特点，增加对民族经济、文化、教育等方面突出当地少数民族特点，增加对民族经济、招商引资、非公有经济、少数民族干部培养使用、民族团结进步等方面补充了新内容。使修改后的自治条例既有合法性，又有超前性，充分体现出自治县的特色，把党的方针和民族政策通过法定程序变为自治法规，变成全县各族人民共同的意愿。
民族地方立法要有计划性
张家川回族自治县人大常委会副主任 海金武
立法工作要有计划、有重点、有步骤地进行，要尽量避免盲目性和随意性，要变被动为主动，积极做到年度有计划、一届有规划。多年来，我县人大常委会对立法规划和年度计划的编制工作是重视的，但由于主客观因素的影响，还存在着“年年挂号、年年不出名”的问题。因此，在制定本届立法规划和计划时，要坚持重大立法事项请示报告制度，对立法中的重大问题如立法规划和年度计划要经过党委讨论批准，重要的法规要报请党委讨论，提出指导性意见，保证地方立法的正确方向，及时准确地反映党委的意图。要做大量的调研、论证工作，广泛向社会征集，并与政府有关部门进行沟通，达成共识，体现急需的先立、条件成熟的先立的原则。同时，要坚持地方立法“不抵触、相衔接、有特色、易操作”的十二字方针，进一步提高地方立法质量，特别是在立法选题上要准，要紧密联系实际，围绕经济建设和改革开放中遇到的新情况新问题，以及人民群众普遍关心的社会热点、难点问题选题，使立法能有效地为党委、政府的中心工作服务，解决人民群众迫切要求解决的问题。
质量是地方性法规的生命和灵魂
天祝藏族自治县人大常委会法工委主任 关世宝
我县立法工作始终紧紧围绕事关全县改革、发展、稳定的重大事项和人民群众普遍关注的热点、难点和焦点问题进行，县人大常委会坚持从本县的实际出发，实事求是，注重立法的针对性，突出了自治县民族地方特色。例如过去我们制定的“草原管理”、“矿产资源管理”、“藏语言文字工作”、“县城市容和环境卫生管理”等四部单行条例。近两年，我们将要制定、修改两部单行条例，一是制定《旅游管理条例》、二是修订《草原管理条例》。这些条例的制定和修订，充分体现了地方特色。
质量是地方性法规的生命和灵魂，为了行使好立法权，提高立法质量，我们从以下方面着手做了一些工作：一是变通。把一些能够加快发展的政策、实践中得出的成功经验和做法，通过立法，及时地以法律的形式固定下来，更好地推进自治县经济社会持续、快速、健康发展。如《矿产资源管理条例》中关于开采储量规模为小型以下的矿产资源经省上授权，可以由自治县审批的规定；《县城市容和环境卫生管理条例》虽然属于共性问题，但为了依法建设好高标准的高原新型生态旅游县城，我们经过多次向省人大汇报沟通，使这一条例顺利出台，并发挥作用。二是细化补充。在自治条例和单行条例中，我们对国家相关法律法规的原则规定进行了必要的细化和补充，增强可操作性，使其更加符合自治县加快发展的实际。三是急需先立，注重实效。把立法与改革和发展的实际需要有机地结合起来，做到了少而精，能管用，成熟一件立一件。
缺乏前瞻性 特殊性 灵活性是民族地方立法的“通病”
肃南裕固族自治县人大常委会副主任 郎建平
总结我县立法工作，我认为，目前在民族立法中遇到的困难和问题主要有以下几点：首先，立法工作还缺乏科学性和前瞻性。一是虽然民族地方立法权属于自治县人民代表大会，但对如何开展民族立法工作，由哪些部门负责处理日常事务不够明确，存在“讲起来重要、做起来次要”的问题，缺乏科学有效的规划指导。二是人才缺乏，尤其是懂法律知识的专业性人才缺乏，立法人员多数是临时抽调，工作没有连续性。由此原因，在立法过程中对国家相关政策法规研究的深度和广度不够，精神把握不准。三是条文互相抄袭，法规体例相似，内容雷同，地方特色不突出，缺乏科学性和前瞻性，实际操作性不强，加之执行、监督工作不到位，在社会生活中不能发挥应有的效力。
其次，立法内容难以体现民族自治地方的特殊性。宪法、民族区域自治法和立法法赋予民族自治地方立法权，就是让自治地方根据当地民族的特点，解决民族自治地方的特殊性问题。但在实际工作中，一是由于我们自身的原因，对民族地方立法的定位、特点和要求学习研究不透，领会不深，把握不准，难以把国家比较原则的法律规定更加具体化。二是在涉及民族自治地方有关经济文化、人事劳动、保障就业、水能矿产开发、审批管理、注册登记、税收管理、利益留成、环境保护等方面的一些特殊性问题上，对民族自治地方提出解决的措施办法，上级有关部门支持的少、否定的多，协调沟通难度大，认可程度低。三是在审查自治条例和单行条例时，上级机关只注重是否与上位法相一致、是否与省上和国家政策相抵触的合法性审查，而对民族地方的实际需要和特点合理性审查考虑不足，执法实践中往往又难以操作而恰似一纸空文，在一定程度上影响了民族地方立法的积极性。
再次，变通规定的制定和实施缺乏灵活性。一是在民族地方立法过程中，由于上级国家机关制定的法律法规都比较原则，不够灵活，加之有些地方性法规没有充分考虑民族自治地方的自治权益，如财政转移支付制度、资源税收、财政定额补贴、水资源补偿等诸多方面，几乎没有给民族自治地方在立法中行使变通权留有余地，立法可变通的事项和范围越来越小。二是民族自治地方立法尚未权威的理论专著来阐释，比如自治权具体的范围、实行变通的范围，上级扶持的范围及程度，不履行自治法义务的法律后果等等，民族立法中哪些能够突破、如何突破、依据何在，都缺乏系统的理论指导，由此使民族立法中某些突破仍处在仁者见仁、智者见智的状态。三是虽然法律明确授予民族自治地方的变通权，但由于受部门利益的限制，对自治地方在条例中作出的变通规定，往往难以得到审批通过，使制定的条例规定缺乏应有的价值和生命力，而且在执行中得不到应有的保护和尊重，特别是周边地区的认同和尊重。
民族地方立法应将加快发展作为第一要义
肃北蒙古族自治县人大常委会副主任 幸福
我县虽然资源富集，但受自然条件和可供分配的财政资金的限制，资源优势变不成经济优势，需要开发建设的项目和投入很多，在一定时期内难以满足本地区发展的需求。因此，在强调自身发展，营造发展环境，制定发展措施的同时，积极争取国家对少数民族地方的扶持政策，急需加大投入，以增强“造血”功能。根据立法权限和肃北县的实际情况，拟将下列内容列入自治条例中：一是根据国家的产业政策和投资导向，争取上级国家机关在自治县合理安排资源开发项目和基础设施建设项目，增加投资比重和政策性银行贷款比重，给予减免配套资金的照顾等优惠政策；二是在财税建设方面，争取加大财政转移支付力度，保证民族自治地方的国家机关正常运转、财政供养人员工资按时足额发放、基础教育卫生正常经费支出和重点建设项目的投入；三是争取对矿产资源补偿费、矿点招排挂等出让金和小水电所得税、水资源费等上缴省上的部分全部返还自治县；四是在干部待遇方面，为了稳定、吸收、鼓励各类人才参加自治县建设事业，在工资待遇方面制定了比较具体的优惠政策；五是在发展民族教育方面，巩固和发展寄宿制教育，制定了补助困难学生、发放助学金、享受放宽录取标准和录取条件、考录公务员根据意愿可以提供蒙文试卷等多项照顾政策，同时，作为“八协”（八省区蒙古语言文字协作领导小组）成员单位，把定向生计划以政策的形式加以规定。
民族地方立法要“坚持三项原则”
阿克塞哈萨克族自治县人大常委会主任 哈 泰
从多年的工作实践表明，提高立法工作水平和立法质量，必须遵循三个原则：一是坚持党的领导，努力使立法体现党的主张。县人大常委会十分强调立法工作要在县委的领导下进行。县委对县人大常委会的立法工作也很重视，经常性听取县人大常委会党组关于立法规划和年度计划的汇报，对地方立法工作的指导思想和工作重点提出明确要求。县人大常委会坚持做到立法规划报县委审定，一些重要的法规草案，提请县委讨论，立法中的重大问题及时向县委请示报告，取得县委的支持，使党的主张和人民的意志有机结合并体现在法规中，保证了民族地方立法的正确方向。
二是坚持以宪法为依据，坚决维护国家法制的统一和尊严。县人大常委会特别强调立法工作要牢固树立大局意识，在地方立法的职权范围上以宪法和法律为依据，符合全国法律的统一规定；地方立法的内容上不与宪法、法律和行政法规相抵触；坚持“立、改、废”并举，适时对地方性法规进行清理修改；准确把握国家的方针、政策，及时调整立法计划，确保了立法工作的与时俱进。
三是坚持以经济建设为中心，以立法推进民族地区经济和社会的全面发展。我县矿产资源丰富，草原广阔，畜牧业和石棉开采业是我县的两大支柱产业，但在矿产资源开采和草原利用中还存在一些矛盾，为解决这些矛盾，我们从立法规范入手，坚持围绕经济建设这个中心，突出发展第一要务，先后制定并颁布实施了《自治县草原管理条例》和《矿产资源管理办法》，两种产业相继进入健康有序的法制轨道，在保护、管理和合理利用资源方面取得了一定的成效，使资源优势最大限度地转化为经济优势。
（《人民之声报》2007年第46期四版）
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