甘肃省十届人大常委会自身建设五年回望
本报记者 王仲毅 张 珊
过去的5年，甘肃省人大常委会思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和业务建设又迈进了一大步。发生在这5年里的一些事，无论是对议事规则的修订，还是邀请人大代表列席常委会的举措等，都体现了本届常委会更加求真务实的工作作风与我省不断加快的民主法治进程。
创新中求突破，修订后的省人大常委会议事规则程序更严密，监督力度明显加大
2003年4月1日，省十届人大常委会第三次会议开始着手修订《甘肃省人民代表大会常务委员会议事规则》，这一议事规则是1988年9月20日省七届人大常委会第四次会议通过，并于当日公布实施的。
2003年５月２７日，省十届人大常委会第四次会议，对经过认真修改和论证后形成的修订草案二次审议稿再次进行了审议，并在本次会议上通过了这一议事规则。
省人大常委会副主任程有清介绍说，新修订的议事规则有两个重要特点：第一，程序更加严密。新修订的议事规则规定，列入下次常委会会议的议案，提案人应当在会议举行一个月前向常委会提交议案草案和参阅资料；提请审议的人事任免案，应当在１５天前提交书面报告、干部任免呈报表、拟任命人员考察材料或者拟免职人员的免职理由等，由代表工作委员会进行审查。常委会会议举行的日期、建议议程等事项，要求在常委会会议召开前一个月预告常委会组成人员和有关列席人员等等。这些规定，保证了常委会组成人员有足够的时间对各种议案进行研究、调研、提出自己的审议意见，从时间上保证了审议质量的进一步提高。
第二，监督力度明显加大。新修订的议事规则明显加大了人大常委会依法行使监督权的力度，比如在人事任免事项方面规定，拟任命人员，应当根据国家有关规定，参加法律知识的考试，考试结果应当在其考察材料中予以说明。主任会议可以决定要求被任命人员到会与常委会组成人员见面，回答常委会组成人员关心的有关问题；规则还规定了被提请撤职的人员，可以到会向常委会组成人员陈述自己的意见。
《议事规则》在人大常委会审议“一府两院”报告方面规定，对常委会组成人员在审议报告时提出的意见建议和批评，有关机关应当在限定的时间内对办理情况向常委会作出答复。对重要的整改意见，常委会可以委托省人大有关专门委员会或者常委会工作委员会进行跟踪检查整改情况，常委会会议根据需要可以听取和审议有关单位或者个人整改情况的报告。多数常委会组成人员对整改情况不满意时，主任会议应当责成其进一步整改，并作补充报告或者重新报告；必要时，可以对整改情况的满意程度由主任会议决定提请常委会会议表决。表决未获通过的，可以建议由有关单位依照干部管理权限和有关规定处理，也可以成立特定问题调查委员会或者依照法定程序提出质询案、撤职案。
程有清说，新修订的议事规则，既有程序性的规定，也有实质性的规定。这些规定使常委会组成人员能够充分依法行使职权，使党委的意图和法定的程序得以实现，强化了宪法和法律赋予人大常委会的监督职能。
他还说，新修订的议事规则，为常委会组成人员依法履行职权，为党的领导和人民当家做主以及依法办事实现有机统一提供了法律保障。这是推动我省民主法制建设的一个重大举措，同时也是加强本届人大常委会自身建设的一个重要措施。
据了解，议事规则公布以后，引起了社会各界的普遍关注。也进一步提高了省人大常委会的工作水平，同时也对我省民主法制建设产生了深远影响。
执法检查轻车简从，人大新闻宣传突破常规，力求深度
“在遵照法律规定的前提下，人大工作程序中凡是虚的、没有实际意义的，都可以改进，要摈弃形式主义，力求务实高效。”这是省人大常委会副主任程有清在2003年9月28日召开的第十二次主任会议上指出的。对此，针对以往工作中存在的实际问题，经11月13日主任会议研究决定，省人大常委会从执法检查、会议组织、新闻报道等方面提出了改进和完善有关工作程序及方式的几条措施。
执法检查要轻车简从，重在发现问题提出对策。措施规定，在执法检查工作中，应进一步突出重点，既可就某一法律法规或法律法规的某一方面、某一条款进行检查，也可以围绕修改法规和就存在的问题进行检查。检查组不仅要把工作重点放在发现问题、研究对策、提出建议上，而且时间安排要紧凑，要轻车简从，一个检查组的人数一般应在7人左右，要避免几个检查组同时去一地的现象。
人大新闻宣传要突破常规，力求深度。措施要求，新闻单位在人大工作宣传中要突破常规性、一般性报道，要在深度和力度上下功夫。如，改报道每次常委会会议之前的新闻发布会为报道主任会议；在全国人大常委会领导来甘肃的报道中取消迎来送往的内容。同时，要协助新闻单位每年选择一二件地方性法规进行有声势、有实效的报道；对执法检查、述职评议等重要工作，要组织记者进行深入采访报道，特别要抓好对突出问题整改情况的跟踪报道。
以上措施不仅反映了省人大常委会切实加强和改进机关作风的决心，也是省人大常委会的工作以“为民、务实”为宗旨的体现。据了解，在以后的工作中，省人大常委会还结合工作实际，边干边探索，不断改进和完善了工作的方式和方法，使各项工作迈上了一个新台阶。
人大代表列席常委会会议，为代表提供新的履职平台
2003年9月25日，省十屆人大常委会第6次会议上，来自甘肃省统计局的省十届全国人大代表刘卫红，来自兰州市妇联和榆中县金崖镇张家湾村的省十届人大代表吴玉兰、张佛印应邀列席会议。
作为被邀请列席常委会会议的人大代表，吴玉兰在会议期间，天天准时到会。说起这次经历，吴玉兰说，邀请人大代表列席常委会会议，不仅增加了省人大常委会工作的透明度，也是加强代表工作的一项新举措，更为代表履职提供了平台。通过听取有关报告，参与审议，我们对全省经济社会发展和民主政治建设进程有了更深的了解。我们希望省人大常委会能将这一做法形成制度坚持下来。
这次邀请人大代表列席常委会会议，是2003年1月3日召开的主任会议上对人大工作提出的改进措施之一。从这次会议开始，省人大常委会还将根据审议议题经常性地邀请人大代表列席常委会会议。每次常委会会议将邀请三名以上在省直单位或在市县工作的全国人大代表和省人大代表列席，充分听取代表意见，更好地发挥代表作用。
有关措施还规定，今后不再举行在兰两级代表政情通报会，将政情通报会的内容列入年中的常委会会议议题之中，在年中的常委会上邀请30名代表（每个市州1名，省直单位15名）列席这次会议，参与审议上半年国民经济运行情况的汇报和审查财政决算。
省人大常委会的这一举措，为人大代表履职创造了条件。这种做法在全国并不多见，是省人大常委会在推进民主建设征途上迈出的坚实一步。
常委会机关干部实行竞争上岗
2003年10月，省人大常委会决定对人大机关7个正、副处级岗位进行竞争上岗，消息一传出，立即引起不小反响，一些人跃跃欲试，同时，也有人怀疑是走过场。当7名机关干部通过统一笔试、用人部门自考、公开演讲答辩、民主推荐和测评、考察、公示六个环节，过关斩将最终胜出时，人们对竞争上岗能否公平、公正的疑虑终于消解了。
省人大常委会在机关推行的人事管理办法规定，今后机关干部凡进必考，实职岗位一律竞争上岗，择优选拔。竞争上岗还有几条硬规矩：竞争职位公开，报名条件公开，资格审查结果公开，考试、测评、答辩、推荐的成绩和名次公开，择优确定的考察对象公开，拟提拔任职的人选公开。
据了解，至目前，通过竞争上岗所选拔的31名处级干部（其中，处长13名，副处长11名，调研员5名，副调研员2名）绝大多数无论在基本素质、工作能力和现实表现等方面都比较优秀，干部职工也对他们给予了肯定。有关人士认为，公开竞争让更多的机关干部有机会参与竞争，为他们提供了充分展示自己的舞台，为机关自身建设增添了活力。
着力改进会风，人代会、常委会会议更加求真务实
2003年以来，省十届人大常委会着力改进人代会与常委会会风，人代会、常委会会议更加求真务实，讲求实效。2005年，省十届人大三次会议在继续坚持上次人代会关于压缩会议时间、精简工作人员、改进列席方式、开幕式和闭幕式不搞广播电视直播、不安排省上领导看望代表活动等改进措施的基础上，又在以下七个方面做了改进。
审查计划和预算报告采取书面报告方式进行。以往的人代会上审查计划报告和预算报告，需要举行一次全体会议听取报告。这次会议及以后的会议将计划报告和预算报告书面印发大会，请代表们结合政府工作报告一并审议。
简化各项报告决议的内容。代表大会审议省人大常委会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院的工作报告，审查批准计划报告和预算报告，要通过6个决议。有关决议的篇幅越来越长，很多内容与报告本身重复。为此，主任会议决定将大会各项决议的内容进行简化，只表明对报告的基本态度，如大会听取审议了某个报告，同意这个报告，决定批准这个报告。
省级领导随团活动，不统一安排到其他代表团听取意见。省级领导作为省人大代表，由各市、州选举产生，是各市、州代表团的一员。自这次开始，作为代表的省级领导随团报到、食宿、参加本团的各项活动；需要到其他代表团听取意见的，由领导同志根据时间自主决定，不再作统一安排。
依法发挥省人大各专门委员会在大会期间的作用。自省十届人大三次会议始，不再设立“计划预算审查委员会”和“议案审查委员会”，计划和预算的审查工作由省人大财政经济委员会负责；议案审查工作由大会秘书处议案组收集、初审、分类，并提出处理意见后，由大会秘书长向主席团会议报告，按主席团会议通过的处理意见的报告进行办理。其他各专委会也按各自的职责，依法开展工作。
大会期间不再召开旁听人员座谈会。以往每次人代会在会议期间都召开一次旁听人员座谈会，征求旁听人员对各项报告的意见。从这次人代会开始，不再专门召开旁听人员座谈会，旁听人员可通过填写意见卡，随时向大会秘书处反映意见。
大多数工作人员在省人大常委会机关办公。为节约经费，减少开支，从本次会议开始，大会秘书处设在省人大常委会机关，大多数工作人员在机关办公，不在宾馆安排食宿。大会秘书处在各宾馆设值班室，搞好联络和服务工作，确保大会顺利进行。
采用电子签到系统。省十届人大三次会议开始，会议签到系统进行了重大改进，代表出席全体会议或主席团会议时，持签到卡在会场入口签到处刷卡签到，电子签到系统就会在计算机屏幕上显示签到人员的姓名、编号、所在代表团；应出席会议的代表人数、签到代表人数、缺席人数都一目了然。这套系统还可以查询各代表团的签到情况以及签到人员、缺席人员的姓名、编号、所在代表团等信息。这项措施，是我省在人代会会务工作方面的一大进步。
本届伊始，常委会还制定了与“一府两院”工作联系制度，规定“一府两院”及其工作部门负责人列席人代会、常委会会议的主要职责是听取意见建议，回答询问，说明问题，避免以往部分列席人员职责不清，会上争部门利益，因意见分歧，部门间、部门与常委会组成人员和代表间不和谐现象的发生。
精简人员和文件，节约会议经费。常委会会议取消了县级人大常委会主任列席会议，人代会取消了省委一般工作部门、中央在甘派出机构、政府没有行政执法权的单位和行业（办）列席会议的做法；人代会大会秘书处各工作小组尽量合并职能，压缩机构和人员，使以往大会秘书处每年工作人员由370人左右降为270人，15个代表团随团工作人员由150人降为120人。
常委会六个工作委员会更名
2004年1月，省十届人大二次会议决定设立省十届人民代表大会民族侨务、内务司法、财政经济、农业和农村、教育科学文化卫生、环境资源保护等六个专门委员会。在设立相关专门委员会后，为了区别和规范工作机构与专门委员会的名称，8月4日，经省十届人大常委会第十一次会议审议通过，省人大常委会民族侨务、内务司法、财政经济、农业和农村、教育科学文化卫生、环境资源保护等六个工作委员会分别更名为省人大常委会民族侨务办公室、省人大常委会内务司法办公室、省人大常委会财政经济办公室、省人大常委会农业与农村办公室、省人大常委会教育科学文化卫生办公室、省人大常委会环境资源保护办公室。更名后的六个办公室既是省人大常委会的工作机构，同时又分别是各相应专门委员会的办事机构。
出台代表建议批评和意见处理办法
2007年出台的甘肃省人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法，对“一府两院”及其有关部门办理代表建议、批评和意见作出的明确规定。
根据办法，省人民代表大会会议期间代表提出的建议、批评和意见，由大会秘书处议案组逐件进行登记、整理和研究，提出承办的处理意见。自大会闭会之日起10个工作日内召开交办会议，分别交省人民政府办公厅、省高级人民法院、省人民检察院和其他有关机关、组织具体办理。代表在闭会期间提出的建议、批评和意见，省人大常委会代表工作机构自收到之日起10个工作日内，交省人民政府办公厅、省高级人民法院、省人民检察院或其他有关机关、组织具体办理。
代表建议、批评和意见属于省人大常委会办理的，由省人大常委会办公厅确定承办单位；属于政府系统办理的，由省人民政府办公厅确定承办单位；属于法院、检察院系统办理的，由省高级人民法院、省人民检察院确定承办单位；属于其他机关和组织办理的，该机关和组织应当确定相关的工作机构负责承办。代表建议、批评和意见需要两个以上单位共同研究办理的，交办时应当确定主办单位和协办单位，由主办单位会同协办单位共同研究办理。
省人民代表大会会议期间代表提出的建议、批评和意见，各承办单位应当在交办会议后10个工作日内完成在单位内部的交办工作；一般应当在交办会后3个月内，最迟不得超过6个月办结并答复代表。大会闭会期间代表提出的建议、批评和意见，承办单位应当在交办之日起3个月内，最迟不超过6个月办结并答复代表。由两个以上承办单位分别办理的，承办单位应当分别办理并分别答复代表。由主办单位和协办单位共同办理的，由主办单位答复代表。
办法还规定，承办单位答复代表时，应当附寄办理意见征询表。代表可以在办理意见征询表上对办理结果和答复提出意见，及时反馈省人大常委会代表工作机构、省人民政府办公厅和具体承办单位。代表对承办单位办理结果不满意并书面提出意见和理由的，由省人大常委会代表工作机构交有关机关和组织重新办理。有关机关和组织应当在一个月内重新办理完毕并答复代表，同时抄送有关机关。对办理代表建议、批评和意见拖拉、敷衍、推诿的承办单位和人员，省人大常委会应当责成有关机关、组织批评教育；有关主管机关应当给予通报批评；情节严重的，依照有关规定追究相关领导和直接责任人的责任。
这个办法还就人大代表建议、批评和意见办理的其他方面做了规定。
设立立法联系点，制定省人大常委会地方立法联系点制度
为了让人民群众的立法热情和具体建议顺畅地反映到立法机关，进一步整合立法资源，提高地方立法质量，支持和组织人民群众有序参与立法活动，搭建一个沟通法律法规与人民群众联系的信息平台。2003年，省人大常委会在凉州区、永登县、永靖县、临洮县、静宁县设立首批地方立法联系点，2004年又制定了省人大常委会地方立法联系点工作制度。
制度规定了立法联系点的主要工作：对省人大常委会编制的全省立法规划（草案）和年度立法计划（草案）在本辖区内广泛征求意见，提出修改意见和建议；对省人大常委会法工委印发征求意见的地方立法项目组织调研，进行论证，提出修改意见和建议，及时反馈；对地方性法规的执行情况进行跟踪调查，研究提出贯彻实施意见，反映实施中遇到的新问题；对地方性法规提出修改和完善意见；对全国人大委托征求意见的法律草案进行讨论，提出修改意见建议；积极参与省人大常委会法工委组织的立法课题研究；及时反映所在县区人民群众提出的有关立法的建议和要求。
同时，还对立法联系点提出了几点要求，一是地方立法联系点所在区县人大常委会应由一名副主任负责联系点的工作。没有设立相关机构的地方，应确定一名联络员，具体负责联系点的日常工作，并与省人大常委会相关部门保持经常联系。二是地方立法联系点要建立长效立法联系机制。与相关单位建成固定的立法联系网络，注意吸收一批有一定法律基础知识、有实践工作经验、热心地方立法工作的同志，共同参与地方立法联系点的工作。三是地方立法联系点要注意总结地方立法联系工作的经验，及时向省人大常委会机关通报情况。
修正立法程序规则，保障公民参与立法权益
2007年9月27日，省十届人大常委会第三十一次会议审议通过的甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则修正案，增加了公民可直接提出立法建议项目等内容，此举引起了社会各界的广泛关注。
省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则是2001年通过的，已实施了6年，由于其中一些内容不能适应发展需求，此次对20多条进行了修改，增加了不少新内容。
据了解，修正案第四条新增的“公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目”的内容备受关注。
甘肃政法学院法学院院长任尔昕认为：“不通过人大代表等，公民可以直接向立法机关提出立法建议项目，通过立法程序后可以直接形成地方法规，这是其他地方立法程序规则中少有的规定，开创了民主立法的新形式，是一个进步。”
这次的修正案还规定，公民可接受省人民代表大会常务委员会等“委托”，对涉及本省经济、政治、文化和社会等方面的重要立法事项，“起草”法规草案，并对“列入常务委员会会议议程的关系公民、法人和其他组织重要权益的法规案”，可参与“听证会”和提出“意见”；对政府规章与地方性法规相抵触的，公民可向“省人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议”。
这些内容表明，公民参与地方立法的权利，在整个立法过程中都得到尊重和保护，彰显了立法进步。甘肃省人大常委会法制工作委员会调研员赵遵国说：“不但立法大门要向公众敞开，立法过程中的重要环节也让公众参与进来，这样才更有利于民主立法、科学立法。”
西北民族大学法学院副教授张朝霞认为：“向社会公开征集立法建议项目，近年来许多地方在制定立法规划和计划时，也有这方面的探索，但很少通过地方法规的形式，使其规范化和制度化。”
针对这次的立法修正案，许多专家认为，它的意义不光在完善地方立法程序规则和推动立法进步方面有重要意义，而且对于遏制立法过程中的“部门利益法制化”也有积极影响。
张朝霞指出，我国９０％以上的地方法规草案都是立法机关委托政府部门起草的，在这一过程中，容易出现一些部门为保护本部门本系统利益而“卸责扩权”的现象，从而导致“部门利益法制化”。
据分析，这次对立法程序规则修正，突出了公民参与立法的过程，拓宽了公民参政议政的渠道。公民参与立法的权利得到扩大和尊重后，可以通过参与立法来充分反映民意，并对立法过程进行监督，有利于遏制部门利益的扩张，从而在立法中实现部门权力与公民权利的平衡。
甘肃省社会科学院法学所所长张谦元认为，由于法律法规内容的多元化，立法的参与者也要多元化，一些专业性强、技术层面要求高的法规草案，确实需要委托专门的部门去起草，而对于一些与百姓关系密切，与日常生活息息相关的法规草案，其立法过程应当更多地征求公众意愿，让公众参与进来，这样制定出的法规才能兼顾和保护各方面利益。
还有的专家指出，公民直接向立法机关提出立法建议项目，还有利于节约立法成本。立法前期需要做大量的基础调研工作，部门立法的成本实际是非常高的，而公民直接向立法机关提出立法建议项目，形式简单，可以节约立法成本。
（《人民之声报》2007年第82期四版 作者：王仲毅 张珊）
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