法制委员会
把提高立法质量作为工作重点
——甘肃省十届人大法制委员会五年工作回顾
本报记者 王钟逵
五年来，省十届人大法制委员会紧紧围绕提高立法质量这一重点，依法认真履行职责，为建设和谐甘肃勤奋工作，各项工作取得较大进展。
依法做好法规案的统一审议工作
五年来，法制委员会对《甘肃省建设工程质量管理条例》等33件法规草案、《甘肃省消费者权益保护条例》等9件法规修订案、《甘肃省信访条例》等52件法规修正案、《甘肃省公共场所治安管理办法》等4件法规废止案，共98件法规案进行了统一审议，向省人大常委会会议提交42份法规案审议结果的报告、46份法规修改意见的书面报告、42件法规草案二次审议稿、4件法规草案三次审议稿、52件法规修改决定草案、42件法规案建议表决稿、4件法规修改议案草案、1件关于终止审议法规案的决定草案。经常委会会议审议，上述98件法规案分别表决通过、做出修改决定或予以废止。
编制省人大常委会立法规划和各年度的立法计划工作
为使地方立法更好地适应我省改革开放和社会主义现代化建设的需要，增强地方立法工作的指导性和计划性，法制委员会和常委会法制工作委员会通过面向社会公开征集立法建议项目，组织省人大专门委员会、常委会工作机构以及“一府两院”和本省其他国家机关、人民团体、社会组织提出立法规划的建议项目，在各次人代会期间书面征集人大代表、政协委员的立法建议、意见等方式向全社会的方方面面征询立法建议和意见，并对征求到的大量立法建议项目进行反复的研究论证、沟通协调，组织编制了省十届人大常委会2003-2007年的立法规划草案和本届每个年度的立法计划草案。五年来，经各方面通力合作，较好地完成了每年的立法计划，规划的实施也达到了60%以上。
认真进行法规清理工作
随着国家法制的不断健全和完善，法制委员会将地方立法的重点放在不断提高立法质量上，将法规的清理、修改、废止放在重要位置，做到地方立法的立、改、废并重。特别是《中华人民共和国行政许可法》颁布后，法制委员会认真研究了省政府关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》，废止、修改部分地方性法规的建议，在听取各有关部门意见的基础上，严格遵循《中华人民共和国行政许可法》关于地方人大及其常委会行政许可设定权的规定，召开专门的会议，重点清理了无法定依据的行政许可事项和属于国家专属设定权的事项，以及在实践中已经不再执行的行政许可事项，为我省贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》，推进依法行政进程，建设“法治、便民、高效”的服务型政府，从法律的层面上给予了保障。
开展我省地方立法的建章立制工作
五年中，法制委员会和常委会法制工作委员会认真研究总结多年来的工作情况，学习兄弟省市的经验，先后制定了《甘肃省人民代表大会常务委员会立法听证规则》、《甘肃省人民代表大会法制委员会工作规则》、《甘肃省人大常委会地方性法规草案公示办法》、《甘肃省人大常委会委托立法起草暂行办法》。这几项制度对于做好统一审议工作和推行民主立法都具有保证和推动作用。在学习中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的9号文件之后，法制委员会依据有关法律，认真总结我省多年立法工作的实践，广泛征求意见，反复论证修改，起草了《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施（试行）》，经常委会主任会议讨论通过后施行。《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施（试行）》明确规定了制定地方性法规的指导原则和地方性法规的法理标准、实践标准、技术标准、实效标准，并从法规立项、起草、审议三个环节总结出项目征集、项目论证、调研、提前介入、协调、公示、听证、隔次审议、会中辩论、重要条款单独表决、统一审议、法规质量跟踪评估等十二项制度，以这一系列制度措施从地方立法活动的实际操作程序上来规范和保障地方性法规的质量。它的出台，受到了省委、省政府的重视，省委《送阅件》和省政府的《甘肃政报》加按语全文刊登，并要求省直部门及省政府法制办和有关部门认真学习和贯彻落实。2007年7月，法制委员会向常委会主任会议提出了修改《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》的议案草案，并在常委会第31次会议获得表决通过。经过修改的立法程序规则吸收了这些年我们在立法实践中卓有成效的好的做法，从立法建议项目的提出，法规案的起草、审议、修改以及备案审查等多方面拓宽了公民有序参与立法工作的渠道，进一步加强、完善了民主立法、科学立法的制度，受到国内媒体的关注和好评。
对现行的地方性法规进行跟踪问效
五年来，法制委员会在搭建地方性法规实施情况评估平台，与大专院校合作设立地方性法规评估中心的基础上，组织力量对农机管理条例、麦积山风景名胜区保护条例、村务公开条例、消费者权益保护条例、民营个体经济发展条例、测绘条例、农村能源建设管理条例、基本农田保护条例等15件地方性法规进行了评价，对它们是否符合立法质量标准，实践中的作用和效果如何等问题进行跟踪调查，力求全面、系统了解地方性法规颁布实施后的作用和执行中存在的问题，就现行地方性法规的实效性、公正性、合理性进行综合地研究论证，提出法规是否需要修改、废止或重新制定的意见。为地方性法规的立改废工作提供了比较客观、公正、翔实的借鉴和依据，对提高法规质量提供了有效保障，通过这项工作，逐步形成了法规质量跟踪评估制度。
举办我省首次立法听证会
2004年，在消费者权益保护条例（修订草案）的修改过程中，为了对征求意见中出现的截然不同的意见做出正确地选择，法制委员会和常委会法制工作委员会经过反复研究，选取了“消费者遇到的主要欺诈行为的界定及医疗服务、中介服务是否应纳入我省消费者权益保护条例的调整范围”两个问题，作为听证内容，举办了我省首次立法听证会。对于这次立法听证会，到会的国内外专家一致认为，选题比较准确，准备工作比较充分，会议程序设计科学，辩论色彩较浓，是一次成功的听证会。这次听证会，不仅为常委会进一步审议条例修订草案提供了依据和重要参考，也丰富了立法实践，为制定《甘肃省人大常委会立法听证规则》积累了经验。
本届法制委员会立法工作的指导思想更加明确了，立法工作的思路更加明晰了，立法工作的制度更加完善了，审议法规的质量有了明显的提高。这都缘于本届法制委员会一直致力于五个方面的工作。
为促进甘肃社会经济发展提供法制保障
法制委员会在参与制定立法规划和年度立法计划、确定立法项目时，根据省委的工作指导方针，结合我省经济实力较低，生态十分脆弱的实际情况，将旨在保障经济建设顺利进行、保障安全生产、保护和改善生态环境、保证民族自治地方经济社会全面发展的立法项目列入立法规划和计划，并在调研起草、审议修改的过程中深入实际，提前介入，广泛听取意见和建议，逐条、逐字地严格审议，使所制定的法规在调整社会利益和构建和谐甘肃中能起到较大的作用，能真正解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。
维护社会主义法制的统一
法制委员会在对法规案的统一审议中，始终坚持依照法定的立法权限和程序，不论制定新法规，还是修改原有的法规，都坚持了所立之法符合宪法和相关法律、行政法规的立法宗旨和精神；不对应由上位法规定的事项作出规定；不与上位法的具体规定相冲突；不超越法律规定设定行政处罚、行政许可的范围。注意了法规之间的衔接，力求做到不同法规之间、同一法规内部的相互和谐和有机统一。在具体工作中，法制委员会领导分工负责，参与法规起草、修改的各个环节，了解和掌握情况；充分吸收合理的意见，对未采纳的常委会组成人员的重大或分歧意见，向常委会主任会议做出说明；按照法定程序统一审议，逐条字斟句酌地认真修改，严格把关，为我省地方性法规质量的提高做出应有的努力。
深入调查研究，突出地方立法的针对性和可操作性
法制委员会将立法调研放在十分重要的位置上。通过多种形式，广泛听取社会各方面意见。在修订《甘肃省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》期间，法制委员会与常委会法制工作委员会先后3次深入民族自治地方农村、牧区、学校等基层单位的调研，4次印发征求意见稿广泛征求意见，10次召开座谈会、论证会、情况通报会，广泛听取了政府相关部门、人大代表、专家学者、民族自治地方干部和群众等各方面的意见。通过反复论证、修改，常委会会议3次审议，使修订后的“若干规定”体现了上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助措施，注重民族自治地方面临的突出的、全局性的有关问题的解决办法及规划、项目、资金、教育、人才等问题的制度安排，强调了民族自治地方干部群众积极性的充分发挥，使民族自治地方干部群众比较满意。在制定《甘肃省油田生态环境保护条例》时，根据常委会组成人员一审中的意见，带着法规如何解决油田开采与污染环境的矛盾，做到既保护群众利益又促进企业发展这个问题，法制委员会与环境资源保护委员会和省环保局组成了立法调研组，对华池、环县、庆城和西峰等三县一区共十八个点进行了现场察看，在掌握大量实际情况的基础上，先后三次召开企业和地方代表参加的座谈会进行协调论证，统筹考虑，兼顾各方利益，最终达成了共识，使法规比较好地处理了当前利益与长远利益、经济效益与环境保护、民众权益与油田开发之间的关系。
促进社会关系的和谐稳定
法制委员会在进行立法活动中严格按照《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施（试行）》的规定，充分体现社会主义法制的公平与正义，从人民群众的根本利益和全局利益出发，兼顾各方利益，保护弱势群体的利益。在对《甘肃省信访条例（修正案）》进行调研修改时，注重依法规范公权力，保护人的合法权益。对国家机关在信访工作中出现的缓报、隐瞒重大、紧急信访事项和信访信息或者不及时采取措施处理，在维护信访秩序中不履行职责或者采取措施不力，导致事态扩大，造成不良后果以及对信访人进行刁难、压制、歧视或者打击报复等11项行为应当承担的责任做了规范。在审议《甘肃省供用电条例（草案）》时，针对草案对供电企业权利规定较多而义务不够，造成供用电双方权利义务不平衡、不对等的问题，经过认真研究，在草案修改稿中补充了提高供电企业服务意识，规范供电行为，履行电力普遍义务的内容，用15条从加强农业与农村电力建设、履行社会普遍服务义务、建立和完善供电故障报修制度及用电投诉处理制度等方面对供电企业的行为进行了规范，在法律责任中做了相应的规定，同时从六个方面增加了电力用户的权利，使用户与供电企业的权利和义务基本对等。
探索、完善民主立法的新机制
法制委员会和常委会法制工作委员会通过搭建民主立法、开门立法的桥梁和平台，引导公众有序参与地方立法活动。
搭建了面向社会公开征集公民立法建议的平台。在过去工作的基础上连续两届发出公告，面向社会征集公民立法建议，从源头上敞开民主立法之门。同时，从2005年开始每年“两会”期间向人大代表和政协委员书面征集立法建议，为公民有序参与地方立法拓宽了渠道，为编制立法规划和年度立法计划创造了条件。
搭建了面向基层的立法联系平台。从2003年建立立法联系点制度以来，先后在静宁、永靖、永登、临洮、凉州五县（区）和白银、平凉、张掖三市建立了立法联系点，并两次召开立法联系点工作座谈会，总结经验，不断完善了立法联系点制度。五年来，各联系点召开各种类型的座谈会112次，论证会7次，深入基层调查研究173人次，联络员走访403人次，撰写立法研究文章30多篇。在这个平台上，各联系点对全国和省人大常委会征求意见的43部法律、法规草案提出了320多条修改意见。无论是全国人大征求法律草案意见，还是省人大征求地方法规草案的意见，都把联系的触角直接延伸到了基层，让法律法规征求修改意见的工作与老百姓面对面，使没有立法权的基层人大通过立法联系点这种形式有序地参与到了地方立法工作中来，又通过立法联系点负责人列席省人大常委会会议，把基层群众的立法意见和建议直接带到立法机关中来，对提高立法质量产生了很好的作用。
搭建了专家学者法律咨询平台。五年来，根据立法工作的实际需要，逐步增加立法顾问人数，调整立法顾问结构，聘请法学、经济学、社会学、哲学、民族学等方面专家学者、律师、有丰富经验的实际工作者、从法制工作部门退下来的老同志参与立法，使立法顾问结构日趋合理，立法顾问已达22人。还多次召开立法顾问工作座谈会，总结经验，使立法顾问制度不断完善。立法顾问参加的立法论证会已经成为立法过程中的必经程序，每个法规至少都要经专家全面论证一次，保证了法规的质量。
（《人民之声报》2008年第9期四版 作者：王钟逵）
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